Θετική ήταν η εισήγηση του γενικού εισαγγελέα του Δικαστηρίου της ΕΕ, Κρουζ Βιλλαλόν, σύμφωνα με την οποία το πρόγραμμα αγοράς ομολόγων (ΟΜΤ) της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας είναι καταρχήν συμβατό με τη Συνθήκη της ΕΕ.
Πρόκειται για πρόγραμμα Outright Monetary Transactions (ΟΜΤ), που αποφασίστηκε κατά την κορύφωση της κρίσης του 2012, και προέβλεπε την αγορά κρατικών ομολόγων στη δευτερογενή αγορά υπό ορισμένους όρους. Ωστόσο, αυτό το πρόγραμμα ουδέποτε εφαρμόστηκε, καθώς δεν κρίθηκε, μέχρι τώρα αναγκαίο.
Με το εν λόγω πρόγραμμα, η ΕΚΤ δήλωνε την πρόθεσή της να αγοράσει ομόλογα των κρατών της ζώνης του ευρώ στη δευτερογενή αγορά, υπό ορισμένους όρους: (i) τα οικεία κράτη έπρεπε να έχουν υπαχθεί σε πρόγραμμα χρηματοδοτικής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) , στο δε πρόγραμμα έπρεπε να προβλέπεται η δυνατότητα διενέργειας αγορών από το ΕΤΧΣ ή τον ΕΜΣ στην πρωτογενή αγορά· (ii) οι πράξεις θα επικεντρώνονταν στο βραχυπρόθεσμο τμήμα της καμπύλης αποδόσεων· (iii) δεν θα θεσπίζονταν προηγούμενοι ποσοτικοί περιορισμοί· (iv) η ΕΚΤ θα ετύγχανε της ίδιας μεταχειρίσεως με τους ιδιώτες πιστωτές, και (v) η ΕΚΤ θα δεσμευόταν να «αποστειρώσει» πλήρως τη δημιουργηθείσα ρευστότητα.
Όπως ανέφερε στην εισήγησή του ο γενικός εισαγγελέας, η συμβατότητα αυτή τελεί υπό την προϋπόθεση της τηρήσεως, σε περίπτωση που χωρήσει εφαρμογή του εν λόγω προγράμματος, συγκεκριμένων όρων.
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Βιλλαλόν ο σχεδιασμός και η εφαρμογή της νομισματικής πολιτικής εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΚΤ. Η τελευταία διαθέτει τεχνικές γνώσεις και πολύτιμες πληροφορίες για την εκπλήρωση του έργου της, οι οποίες, σε συνδυασμό με το κύρος της και τη δημόσια επικοινωνία, της επιτρέπουν να χειρίζεται τις προσδοκίες κατά τρόπο ώστε τα μηνύματα της νομισματικής πολιτικής να φθάνουν πράγματι στην οικονομία. Για τον λόγο αυτόν, η ΕΚΤ πρέπει να απολαύει ευρέος περιθωρίου εκτιμήσεως κατά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή της νομισματικής πολιτικής της ΕΕ, ενώ τα δικαστήρια πρέπει να επιδεικνύουν ορισμένη συγκράτηση κατά τον έλεγχο της δραστηριότητας της ΕΚΤ, καθώς στερούνται της εξειδικεύσεως και της πείρας της ΕΚΤ στον τομέα αυτόν.
Ο γενικός εισαγγελέας εκτιμά ότι το πρόγραμμα OMT αποτελεί μη συμβατικό μέτρο οικονομικής πολιτικής. Πάντως, αυτού του είδους τα μη συμβατικά μέτρα πρέπει να τηρούν συγκεκριμένες διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου (παραδείγματος χάριν, την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως των κρατών μελών) και ειδικώς την αρχή της αναλογικότητας.
Επισημαίνει επιπλέον ότι το πρόγραμμα OMT αποτελεί ημιτελές μέτρο, καθώς στο ανακοινωθέν τύπου της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 εξετέθησαν μόνον τα βασικά τεχνικά χαρακτηριστικά του, δεν έχει εγκριθεί τυπικώς, ενώ δεν έχει χωρήσει συγκεκριμένη εφαρμογή του. Η ανάλυσή του γίνεται, επομένως, επί της βάσεως αυτής.
Όσον αφορά το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, περί του εάν το πρόγραμμα OMT συνιστά στην πραγματικότητα μέτρο οικονομικής και όχι νομισματικής πολιτικής, ο γενικός εισαγγελέας εκτιμά ότι οι στόχοι του προγράμματος OMT είναι, κατ’ αρχήν, θεμιτοί και σύμφωνοι με τη νομισματική πολιτική. Ωστόσο, λαμβανομένου υπόψη του σημαντικού ρόλου που διαδραματίζει η ΕΚΤ στα προγράμματα χρηματοδοτικής βοήθειας (σχεδιασμός, έγκριση και περιοδική εποπτεία), θα μπορούσε, υπό συγκεκριμένες περιστάσεις, να θεωρηθεί ότι η δράση της βαίνει πέραν της απλής «υποστηρίξεως» της οικονομικής πολιτικής. Ως εκ τούτου, σε περίπτωση που χωρήσει εφαρμογή του προγράμματος OMT, απαιτείται, προκειμένου το πρόγραμμα αυτό να διατηρήσει τον χαρακτήρα του ως μέτρο νομισματικής πολιτικής, η ΕΚΤ να απέχει από κάθε άμεση συμμετοχή στο πρόγραμμα χρηματοδοτικής βοήθειας που εφαρμόζεται στο οικείο κράτος.
Ο γενικός εισαγγελέας εκτιμά ότι η ΕΚΤ πρέπει να αιτιολογήσει δεόντως τη λήψη ενός μη συμβατικού μέτρου όπως το πρόγραμμα OMT, προσδιορίζοντας με σαφήνεια και ακρίβεια τις έκτακτες περιστάσεις που το δικαιολογούν. Δεδομένου ότι στο ανακοινωθέν τύπου της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 δεν περιλαμβάνεται τέτοιου είδους αιτιολόγηση, σε περίπτωση που χωρήσει εφαρμογή του προγράμματος στην πράξη, τόσο η νομική πράξη με την οποία αποκτά υπόσταση όσο και η εφαρμογή του θα πρέπει να πληρούν τις προαναφερθείσες απαιτήσεις αιτιολογήσεως.
Επιπλέον, φρονεί ότι το πρόγραμμα είναι πρόσφορο προκειμένου να επιτευχθεί μείωση των επιτοκίων των κρατικών ομολόγων των οικείων κρατών, μείωση που θα καταστήσει δυνατή την αποκατάσταση, έως ορισμένου βαθμού, της χρηματοδοτικής ομαλότητας στα οικεία κράτη, κατά τρόπο ώστε η ΕΚΤ να μπορέσει να αναπτύξει τη νομισματική πολιτική της με μεγαλύτερη βεβαιότητα και σταθερότητα. Επιπροσθέτως, υποστηρίζει ότι το πρόγραμμα OMT είναι αναγκαίο και εν στενή εννοία ανάλογο, καθώς η ΕΚΤ δεν αναλαμβάνει κινδύνους που να την εκθέτουν κατ’ ανάγκην σε ενδεχόμενο αφερεγγυότητας. Ο γενικός εισαγγελέας σημειώνει ότι η εκτίμηση αυτή τελεί υπό την αίρεση της πραγματικής εφαρμογής του προγράμματος OMT, περιορίζοντας την ανάλυσή του στα στοιχεία που περιέχονται στο ανακοινωθέν τύπου της 6ης Σεπτεμβρίου 2012.
Συνεπώς, κατά την άποψη του γενικού εισαγγελέα Βιλλαλόν, το πρόγραμμα OMT που συμφωνήθηκε από την ΕΚΤ, όπως προκύπτει από τα τεχνικά χαρακτηριστικά που εκτίθενται στο ανακοινωθέν τύπου, δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και μπορεί να θεωρηθεί θεμιτό υπό την προϋπόθεση ότι, όταν χωρήσει εφαρμογή του, θα τηρηθούν αυστηρώς το καθήκον αιτιολογήσεως και οι απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της αναλογικότητας.
Όσον αφορά το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα –την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως που προβλέπεται στη Συνθήκη ΛΕΕ– ο γενικός εισαγγελέας εξετάζει εάν, στον βαθμό που επιτρέπεται στην ΕΚΤ να αγοράζει κρατικά ομόλογα των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ στη δευτερογενή αγορά, το πρόγραμμα OMT παραβιάζει την απαγόρευση αυτή περί απευθείας αγοράς χρεογράφων των κρατών μελών. Τονίζει ότι η απαγόρευση αυτή αποτελεί θεμελιώδη κανόνα του «συνταγματικού πλαισίου» που διέπει την οικονομική και νομισματική Ένωση, και ότι, συνεπώς, οι εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται περιοριστικώς. Η Συνθήκη ΛΕΕ, μολονότι δεν απαγορεύει τις συναλλαγές στη δευτερογενή αγορά (καθώς σε αντίθετη περίπτωση θα στερούσε από το Ευρωσύστημα ένα απαραίτητο εργαλείο για την ομαλή επιτέλεση των καθηκόντων που συνδέονται με τη νομισματική πολιτική), απαιτεί εντούτοις, όταν η ΕΚΤ παρεμβαίνει στην εν λόγω αγορά, να το πράττει με επαρκείς εγγυήσεις που να καθιστούν δυνατό τον συγκερασμό της παρεμβάσεώς της με την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδοτήσεως.
Ο γενικός εισαγγελέας φρονεί ότι, μολονότι η εφαρμογή του προγράμματος OMT θα παροτρύνει αναπόφευκτα, σε κάποιο βαθμό, τους επενδυτές να αγοράσουν κρατικά ομόλογα στην πρωτογενή αγορά, εντούτοις η ΕΚΤ θα δράσει με ιδιαίτερη προσοχή κατά την παρέμβασή της στη δευτερογενή αγορά, ούτως ώστε να αποφευχθούν κερδοσκοπικές συμπεριφορές που θα μπορούσαν να αναιρέσουν την αποτελεσματικότητα του προγράμματος OMT. Το κρίσιμο είναι η παρότρυνση αυτή για αγορά ομολόγων να μην καθίσταται δυσανάλογη σε σχέση με τους στόχους του μέτρου.
Τέλος, υπογραμμίζει ότι είναι απαραίτητο, για τον σεβασμό της απαγορεύσεως νομισματικής χρηματοδοτήσεως, η εφαρμογή, κατά περίπτωση, του προγράμματος OMT να γίνει υπό όρους που καθιστούν δυνατή τη διαμόρφωση τιμής αγοράς για τα οικεία κρατικά ομόλογα, προκειμένου να διατηρηθεί πράγματι η διαφορά μεταξύ της αγοράς των ομολόγων στην πρωτογενή αγορά και αυτής στη δευτερογενή (καθώς η αγορά που πραγματοποιείται στη δευτερογενή αγορά δευτερόλεπτα μετά τη χρονική στιγμή της εκδόσεως των ομολόγων στην πρωτογενή αγορά θα μπορούσε να αναιρέσει τη διάκριση που υφίσταται μεταξύ των δύο αγορών).
Κατ’ αυτόν λοιπόν τον τρόπο, ο γενικός εισαγγελέας Βιλλαλόν εκτιμά ότι το πρόγραμμα OMT είναι συμβατό με τη Συνθήκη ΛΕΕ, υπό την προϋπόθεση ότι, σε περίπτωση που χωρήσει εφαρμογή του, θα πραγματοποιηθεί σε χρόνο που επιτρέπει πράγματι τη διαμόρφωση τιμής αγοράς για τα κρατικά ομόλογα.
