Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο (Αρχηγοί Κρατών και Κυβερνήσεων της ΕΕ) υιοθέτησε τον ευρωπαϊκό μακρο-προϋπολογισμό, γνωστό ως Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) 2014-2020. Το ΠΔΠ έχει, δικαίως, επιχαρακτηρισθεί ως προϋπολογισμός λιτότητας. Τούτο, άλλωστε, εμφαίνεται και στον πίνακα, κατωτέρω:
Πέραν των τελικών κατανομών των ευρωπαϊκών πόρων ανά κράτος μέλος, ιδίως του εθνικού δημοσιονομικού φακέλλου της συνοχής και της γεωργίας, αυτό που έχει σημασία είναι η βέλτιστη αξιοποίησή τους.
Η ανάλυση που ακολουθεί επιδιώκει να απαντήσει σε μία σειρά από ερωτήματα που συνδέονται με την εφαρμογή της πολιτικής συνοχής στην Ελλάδα. Έτσι, το πρώτο κύριο ερώτημα αφορά στη μέχρι τώρα επενέργεια της πολιτικής αυτής στην οικονομική σύγκλιση σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Το δεύτερο ερώτημα σχετίζεται με τη διερεύνηση των παραγόντων που λειτούργησαν ανασταλτικά στην αποτελεσματική αξιοποίηση των ευρωπαϊκών πόρων και, ενδεχομένως, προκάλεσαν δυσλειτουργίες στο ελληνικό οικονομικό και κοινωνικό σύστημα. Τέλος, επί τη βάσει των απαντήσεων στα δύο παραπάνω ερωτήματα διατυπώνονται ορισμένες προτάσεις για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας της πολιτικής συνοχής στη χώρα μας.
Σωρευτικά, από την άποψη της έντασης της μεταφοράς πόρων η χώρα μας είναι πλέον ευνοημένη από όλες τις χώρες της συνοχής.
Παρά το σημαντικό ύψος των ευρωπαϊκών μεταβιβαστικών πληρωμών δεν χωρεί αμφιβολία ότι στην περίπτωση της χώρας μας η ευρωπαϊκή πολιτική δεν πέτυχε τους βασικούς στόχους της. Ειδικότερα:
Ο βαθμός πραγματικής σύγκλισης, πριν την περίοδο της κρίσης, τόσο σε εθνικό όσο και σε περιφερειακό επίπεδο υπήρξε ιδιαίτερα χαμηλός. Σε εθνικό επίπεδο παρατηρήθηκε επί σειρά ετών τάση απόκλισης αντί σύγκλισης, με διαφοροποίηση, ωστόσο, των στοιχείων σε περιφερειακό επίπεδο.
Η συγκριτική ανάλυση μίας σειράς δεικτών, όπως είναι η τεχνολογική πρόοδος και η καινοτομία, η ποιότητα των υποδομών, η εξοικείωση με τη χρήση των νέων τεχνολογιών, οι δείκτες εθνικής και περιφερειακής ανταγωνιστικότητας, ο αριθμός των ξένων επενδύσεων, η απόδοση της δημόσιας διοίκησης η χώρα μας δεν φαίνεται να αξιοποίησε αποτελεσματικά τους ευρωπαϊκούς πόρους. Δραματική είναι η επιδείνωση του δείκτη απασχόλησης, ιδιαιτέρως μετά την είσοδο της Ελλάδος στον κύκλο της κρίσης.
Η μέχρι τώρα πορεία της πολιτικής συνοχής της ΕΕ δείχνει ότι αυτή συνέβαλε στη πραγματική σύγκλιση μεταξύ των κρατών μελών της, με χαμηλότερες επιδόσεις στην περίπτωση της Ελλάδας. Όσον αφορά στη μείωση του αναπτυξιακού χάσματος μεταξύ των περιφερειών της, τα αποτελέσματα υπήρξαν πολύ περιορισμένα.
Ποιοί είναι, όμως, οι λόγοι για την περιορισμένη αποτελεσματικότητα της μέχρι σήμερα ασκηθείσας περιφερειακής και διαρθρωτικής πολιτικής της Ένωσης στην Ελλάδα; Ως πιθανότεροι λόγοι δύνανται να θεωρηθούν οι εξής:
Το ύψος, η χρήση και η διαχείριση των πόρων
Το μεγαλύτερο μέρος των πόρων δεν διατέθηκε για την ενίσχυση της παραγωγής, αλλά των υποδομών σε φυσικό κεφάλαιο, δηλαδή κυρίως σε έναν παραγωγικό συντελεστή με έμμεση συμβολή στην παραγωγή αγαθών και υπηρεσιών. Η οικονομική ανάπτυξη όμως προϋποθέτει την ταυτόχρονη και ισόρροπη ανάδειξη όλων των παραγωγικών συντελεστών. Πέραν τούτου, όπως δείχνει η ελληνική εμπειρία, υπάρχουν και τρία ακόμη προβλήματα που σχετίζονται με τη χρήση των πόρων.
Πρώτον, σημαντικό μέρος των επενδυτικών δαπανών έχει χαμηλό εθνικό ή περιφερειακό πολλαπλασιαστή, επειδή και σημαντικό μέρος των επενδυτικών δαπανών διοχετεύεται στην εισαγωγή αγαθών και υπηρεσιών («διαρροή»), δηλαδή στην τόνωση της ζήτησης άλλων εταίρων χωρών. Ειδικότερα, στην περίπτωση της Ελλάδος το ποσοστό των ευρωπαϊκών πόρων που επιστρέφει στην υπόλοιπη Ευρώπη για εισαγωγές αγαθών και υπηρεσιών βρίσκεται πάνω από το 40%. Με άλλα λόγια, περίπου ένα από τα δύο ευρώ που χορηγούνται στη χώρα μας από την ΕΕ δεν παράγει προστιθέμενη αξία στη χώρα μας, αλλά ενισχύει τη ζήτηση και συνεπώς την ανάπτυξη σε άλλες χώρες της ΕΕ και κυρίως στις οικονομικά πιο αναπτυγμένες.
Δεύτερον, υπάρχει συχνά μεγάλη διασπορά μικρών έργων, δηλαδή μειωμένη συγκέντρωση των πόρων, με αποτέλεσμα την μικρή προστιθέμενη αξία τους για την ανάπτυξη. Έτσι, ερμηνεύεται το φαινόμενο να μην έχουν ολοκληρωθεί ακόμη σημαντικά έργα εθνικής εμβέλειας, όπως η ΠΑΘΕ και οι άλλοι μεγάλοι οδικοί άξονες, ο εκσυγχρονισμός του εθνικού δικτύου σιδηροδρόμων, οι κάθετοι άξονες με τις βαλκανικές χώρες και οι συνδέσεις με τα διευρωπαϊκά δίκτυα, ο εκσυγχρονισμός των λιμένων και πολλών αεροδρομίων κ.ά.
Τρίτον, τα τομεακά προγράμματα υπερισχύουν των περιφερειακών, με αποτέλεσμα την μη αναλογική προς τις ανάγκες κατανομή των πόρων. Δηλαδή, μεγάλο μέρος των χρηματοδοτήσεων επενδύεται σε αναλογικά ακριβές υποδομές στα πιο αναπτυγμένα μητροπολιτικά κέντρα της χώρας και λιγότερο στην περιφέρεια με αποτέλεσμα την ενίσχυση των εθνικών περιφερειακών αποκλίσεων αντί της σύγκλισης.
Οι υπερβολικά γραφειοκρατικές διαδικασίες διαχείρισης και ελέγχου των προγραμμάτων προκαλούν χρονικές υστερήσεις στην απορρόφηση των πόρων ή συχνά αποθαρρύνουν τη διεκδίκησή τους. Αναλυτικότερα πολλά προβλήματα συνδέονται με:
-
χρονικές καθυστερήσεις στην υιοθέτηση των τομεακών και περιφερειακών επιχειρησιακών προγραμμάτων,
-
την ανεπαρκή συμμετοχή των κοινωνικοοικονομικών εταίρων στο σχεδιασμό και την παρακολούθηση,
-
τη μη ενσωμάτωση στα ΠΕΠ δράσεων ολοκληρωμένης αστικής και χωρικής ανάπτυξης,
-
το υψηλό κόστος διαχείρισης των προγραμμάτων,
-
τη μη αποκέντρωση των ενισχύσεων υποστήριξης της επιχειρηματικότητας,
-
καθυστερήσεις των προγραμμάτων ενίσχυσης της απασχόλησης,
-
τη δημιουργία μη βιώσιμων δομών, οι οποίες μετά τη λήξη της ευρωπαϊκής χρηματοδότησης απαιτούν εθνικούς πόρους ή διαλύονται,
-
τη μη αντιστοίχηση του φορέα υλοποίησης με τον φορέα προγραμματισμού και ωρίμανσης των μελετών σε πολλά έργα,
-
καθυστερήσεις στην ολοκλήρωση των μελετών διαχείρισης υδάτινων πόρων από τις πρώην ηγεσίες του ΥΠΑΝ σύμφωνα με οδηγία 60/2000,
-
την καθυστέρηση στην έγκριση χρηματοδοτήσεων προετοιμασίας τεχνικών μελετών έργων από φορείς της αυτοδιοίκησης,
-
τον ελλιπή διυπουργικό συντονισμό σε θέματα που απαιτούν σύμπραξη (π.χ. τουρισμός, αγροτικό και αστικό περιβάλλον, διαχείριση υδάτων και αποβλήτων, διαχείριση ειδικών περιοχών, χωροταξικός σχεδιασμός),
-
τη μη αποτελεσματική αξιοποίηση των γεωργικών διαρθρωτικών προγραμμάτων,
-
καθυστερήσεις στη συγκρότηση διαχειριστικών αρχών και συχνές αλλαγές των στελεχών τους κ.ά.
Η επικράτηση των δυναμικών απόκλισης λόγω της λειτουργίας της ελεύθερης αγοράς
Η ενίσχυση των οικονομικά ασθενέστερων κρατών και περιφερειών της Ένωσης στηρίζεται στη θεωρητική θέση ότι σε μία μεγάλη οικονομία της αγοράς, ο ελεύθερος ανταγωνισμός προκαλεί τη διατήρηση ή ακόμη και τη διεύρυνση των χωρικών οικονομικών ανισοτήτων. Π.χ. για μία σειρά από λόγους (όπως ανεπτυγμένες υποδομές, ύπαρξη εξειδικευμένου ανθρώπινου δυναμικού, ύπαρξη κέντρων τεχνολογίας και καινοτομίας, ανεπτυγμένες χρηματοπιστωτικές και υποστηρικτικές υπηρεσίες, μεγάλες τοπικές αγορές, βιομηχανική παράδοση, ύπαρξη μεγάλων εξωστρεφών επιχειρήσεων, αποτελεσματική δημόσια διοίκηση, σταθερό θεσμικό και φορολογικό πλαίσιο κ.λπ.) περιοχές με μεγάλες οικονομικές συγκεντρώσεις εμφανίζουν συγκριτικά πλεονεκτήματα στην παραγωγή προϊόντων έντασης κεφαλαίου και γνώσης καθώς και στις σύγχρονες υπηρεσίες.
Το πολιτικό συμπέρασμα αυτής της θέσης είναι ότι η σύγκλιση των περιφερειακών επιπέδων ανάπτυξης δεν δύναται να προκύψει μέσω των διεργασιών των αγορών συντελεστών παραγωγής και αγαθών, όπως πρεσβεύει η νεοκλασική άποψη, αλλά μέσω παρεμβατικών πολιτικών ανακατανομής των εισοδημάτων από τις αναπτυγμένες προς τις λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές για την ενίσχυση της βελτίωσης των συνθηκών παραγωγής και την αύξηση της ανταγωνιστικότητας των τελευταίων.
Το ερώτημα, όμως, που δεν μπορεί να απαντηθεί είναι, εάν αυτή η ανακατανομή εισοδημάτων που λειτουργεί υπέρ της σύγκλισης των περιφερειών είναι σε θέση να «αντισταθμίσει» τη δυναμική απόκλισης που προκαλεί η λειτουργία των αγορών.
Στην περίπτωση της ΕΕ, τα τελευταία 20 περίπου χρόνια έχει δημιουργηθεί μία σε μεγάλο βαθμό ενιαία, κοινή, εσωτερική αγορά με αποτέλεσμα την περαιτέρω όξυνση του εσωτερικού ανταγωνισμού. Αυτό σημαίνει ότι στην ενιαία αγορά, και ειδικά στην Ευρωζώνη, οι δυνάμεις του ελεύθερου ανταγωνισμού ενίσχυσαν τη διαδικασία απόκλισης υπέρ των ανεπτυγμένων περιφερειών, χωρίς όμως να υπάρξει γενναία ευρωπαϊκή πολιτική ανακατανομής των εισοδημάτων ως αντιστάθμισμα.
Ειδικότερα, σε έναν ενιαίο νομισματικό χώρο, όπως είναι ο «Ευρωχώρος», επήλθε ενίσχυση των τάσεων περιφερειακής απόκλισης δεδομένου ότι σε έναν τέτοιο χώρο καθοριστικοί παράγοντες ανταγωνιστικότητας σχετίζονται με την παραγωγικότητα και την περιφερειακή επενδυτική ανταγωνιστικότητα. Στην περίπτωση της χώρας μας, όλες οι διαμορφωθείσες κατά το παρελθόν εξελίξεις, όπως μέση εθνική παραγωγικότητα κάτω από τις μέσες αμοιβές, αρνητικές εσωτερικές συνθήκες άμεσων ξένων επενδύσεων, έντονες τάσεις αποχωροθέτησης δραστηριοτήτων, μείωση του βαθμού εξωστρέφειας της ελληνικής οικονομίας, μετατόπιση της παραγωγικής (μεταποιητικής και πρωτογενούς) δραστηριότητας υπέρ των καταναλωτικών υπηρεσιών και του μεταπρατισμού κ.ά. λειτουργούν υπέρ της απόκλισης και όχι της σύγκλισης.
Μη ευνοϊκές συνθήκες υποδοχής
Όπως δείχνει η εμπειρία της διεθνούς αναπτυξιακής βοήθειας, αλλά και τα αντίθετα παραδείγματα της Ιρλανδίας και της Ελλάδος, η εισροή πόρων από δημόσια δωρεάν εξωτερική βοήθεια από μόνη της δεν αρκεί να θέσει μία χώρα ή μία περιφέρεια σε δυναμική τροχιά ανάπτυξης. Η εξωτερική δημόσια χρηματοδοτική βοήθεια για να είναι αποτελεσματική, μεταξύ άλλων θα πρέπει:
-
Η χώρα υποδοχής να έχει σταθερό και προβλέψιμο μακροοικονομικό περιβάλλον, με υγιή δημόσια οικονομικά και χαμηλά επιτόκια.
-
Να υπάρχει ένα ευνοϊκό επενδυτικό περιβάλλον και μία ενεργός πολιτική προσέλκυσης και υποδοχής άμεσων ξένων επενδύσεων.
-
Να επικρατούν συνθήκες πολιτικής σταθερότητας και κοινωνικής συναίνεσης καθώς και κοινωνικής ευελιξίας, ώστε να υπάρχει απρόσκοπτος διαρθρωτικός μετασχηματισμός.
-
Να υπάρχει μία συνεκτική και ολοκληρωμένη εθνική αναπτυξιακή στρατηγική με σαφείς στόχους, μέσα και διαδικασίες, στην οποία θα εντάσσεται και θα λειτουργεί συμπληρωματικά η εξωτερική στήριξη.
-
Το κράτος υποδοχής θα πρέπει να διαθέτει μία σειρά από αποδοτικά συστήματα (όπως διοίκηση, εκπαίδευση και κατάρτιση, φορολογία, κοινωνική ασφάλιση, περιβαλλοντική προστασία κ.ά.), τα οποία δεν θα παρεμποδίζουν την εσωτερική και εξωτερική αναπτυξιακή προσπάθεια. Οι εσωτερικές συνθήκες υποδοχής είναι καθοριστικές όχι μόνο για την αποδοτική αξιοποίηση της εξωτερικής βοήθειας, αλλά και για τη συνολική αναπτυξιακή πολιτική.
Η χώρα μας κατά τη δεκαετία του 1960 συνέκλινε ταχύτατα με τις άλλες ευρωπαϊκές, χωρίς την ύπαρξη εξωτερικής χρηματοδοτικής στήριξης και χωρίς σημαντικό εξωτερικό δανεισμό. Αντίθετα, μετά την ένταξή της στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα η χώρα μας το 1981 και επί σειρά πολλών ετών, ακόμη και μετά την ενεργοποίηση της πολιτικής συνοχής και την τρομακτική αύξηση του δημόσιου χρέους, εμφάνιζε έντονες τάσεις απόκλισης από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο.
Υπάρχει μία σειρά από επιχειρήματα, τα οποία μάλιστα παραπέμπουν σε σημαντικές "αρνητικές" επιδράσεις της πολιτικής συνοχής στην Ελλάδα. Για παράδειγμα:
- Οι εισροές ευρωπαϊκών πόρων άμβλυναν τα πιεστικά μακροοικονομικά και διαρθρωτικά προβλήματα της Ελληνικής οικονομίας και ματαίωσαν ή καθυστέρησαν τις αναγκαίες προσαρμογές, τις οποίες καλούμαστε να υλοποιήσουμε σήμερα με τεράστιο κοινωνικό κόστος.
- Επίσης, μείωσαν ή συγκάλυψαν τις αρνητικές συνέπειες της «σπάταλης» οικονομικής πολιτικής που ασκήθηκε στη δεκαετία του 1980, αλλά και τον έντονα αντιαναπτυξιακό χαρακτήρα της πολιτικής προσαρμογής στις απαιτήσεις της ΟΝΕ που ασκήθηκε μετά το 1996, όπου χρησιμοποιήθηκαν ως εργαλεία προσαρμογής τα υψηλά πραγματικά επιτόκια, η σκληρή δραχμή και η φορολογική επιβάρυνση επιχειρήσεων και φυσικών προσώπων μέσω σειράς νέων φόρων. Όμως και μετά την ένταξη στην ΟΝΕ οι ευρωπαϊκές εισροές σε συνδυασμό με τον εξωτερικό δανεισμό επέτρεψαν τη χρηματοδότηση του τεράστιων ελλειμμάτων του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών, του σπάταλου ελληνικού κράτους και του παρασιτικού τομέα της οικονομίας.
- Ακόμη, είναι βέβαιο ότι τόσο η ιδιότητα του κράτους μέλους της Κοινότητας/ Ένωσης και της ΟΝΕ όσο και οι εισροές πόρων διευκόλυναν τον κρατικό δανεισμό και συνέβαλαν στην αύξηση του δημόσιου χρέους σε μη επιτρεπτά επίπεδα.
Προσοδοθηρία
Από την εμπειρία της αναπτυξιακής βοήθειας προκύπτει ότι η αθρόα εισροή εξωτερικής δημόσιας βοήθειας δεν κατευθύνεται πάντοτε σε παραγωγικές δραστηριότητες ή δεν χρησιμοποιείται εύχρηστα. Έτσι, συχνά χρηματοδοτούνται περιττά έργα βιτρίνας ή μη αναγκαίες καταναλωτικές δαπάνες. Επίσης, δημιουργείται ένα νέο σύστημα «διαμεσολαβητών» ή «μεσαζόντων», οι οποίοι εμπλέκονται στη διαχείριση και κατανομή των πόρων, με στόχο την αύξηση των προσόδων τους (rents) εις βάρος της αποδοτικής κατανομής τους. Επιπλέον, η κοινωνία και το εγχώριο παραγωγικό σύστημα «εθίζεται» στις εξωτερικές ενισχύσεις με αποτέλεσμα να μειώνονται οι προσπάθειες για την εγχώρια αυτοτροφοδοτούμενη ανάπτυξη.
Όλα τα παραπάνω, αν και υπάρχει σημαντικό έλλειμμα σχετικής επιστημονικής έρευνας, φαίνεται πως στη χώρα μας επέδρασαν αρνητικά. Ενδεικτικά αναφέρονται:
-
Η υπέρογκη ανάπτυξη του κλάδου των συμβούλων επιχειρήσεων και διαχειριστών ευρωπαϊκών προγραμμάτων ως μεσαζόντων στην κατανομή των πόρων, αλλά και ως επιχειρήσεων που στερούν από τις παραγωγικές επιχειρήσεις ικανό ανθρώπινο δυναμικό.
-
Η δημιουργία μίας νέας δαπανηρής γραφειοκρατίας (σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο) για τον προγραμματισμό, τη διαχείριση, την παρακολούθηση, την αξιολόγηση κ.λπ. των πόρων.
-
Η επιλογή έργων με πολιτικά κριτήρια (πολιτική πρόσοδος).
-
Η μη ολοκλήρωση προγραμμάτων ή η υπερτιμολόγηση των επιλέξιμων δαπανών, όπως δείχνουν οι έλεγχοι των ελεγκτικών αρχών και οι σχετικοί καταλογισμοί ή επιστροφές δαπανηθέντων κονδυλίων.
-
Η αύξηση της εσωστρέφειας ορισμένων παραγωγικών κλάδων, όπως των μελετών και κατασκευών.
-
Η ενδυνάμωση ορισμένων κρατοδίαιτων επιχειρήσεων.
-
Η αύξηση της διαφθοράς και της ευνοιοκρατίας, όπως δείχνουν τα στοιχεία του Global Competitiveness Report, κ.ά.
Προβλήματα στο σχεδιασμό και την εφαρμογή των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (ΠΕΠ)
Η αποτελεσματική στρατηγική για την ανάπτυξη μίας περιφέρειας θα πρέπει να στηρίζεται στην λεπτομερή καταγραφή, ανάλυση και αξιολόγηση της υφιστάμενης κατάστασης και των συγκριτικών αναπτυξιακών πλεονεκτημάτων της, στον προσδιορισμό των στρατηγικών στόχων (γενικών και ειδικών) και μέσων καθώς και σε αποτελεσματικούς μηχανισμούς εφαρμογής της. Είναι πλέον ευρύτατα αποδεκτό ότι η περιφερειακή πραγματική σύγκλιση απαιτεί τον ολοκληρωμένο σχεδιασμό και τη συνεκτική περιφερειακή πολιτική. Μία περιφερειακή πολιτική που θα προσανατολίζεται στη δημιουργία πλούτου και όχι στην αναδιανομή του.
Καθοριστική για την πραγματική περιφερειακή οικονομική και κοινωνική σύγκλιση είναι η συνεχής βελτίωση της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας. Η ανταγωνιστικότητα αυτή εξαρτάται σε πολύ σημαντικό βαθμό από την ικανότητα της περιφέρειας να αξιοποιεί πλήρως τους τοπικούς μη κινητικούς πόρους (συντελεστές της παραγωγής) και να προσελκύσει νέους (π.χ. κεφάλαια, επιχειρηματικότητα, τεχνολογία, εξειδικευμένη εργασία). Η στρατηγική για την περιφερειακή ανάπτυξη έχει μεγαλύτερες πιθανότητες επιτυχίας, όταν στηρίζεται στα υφιστάμενα και ειδικά στα μη αξιοποιημένα συγκριτικά πλεονεκτήματα της περιφερειακής οικονομίας και κοινωνίας. Από τη μέχρι τώρα εφαρμογή της περιφερειακής πολιτικής, ειδικά στην Ελλάδα, διαπιστώνεται ότι, παρά τις αναμφισβήτητες συμβολές της στην ανάπτυξη των φυσικών και κοινωνικών υποδομών, της παραγωγής, της απασχόλησης και της βελτίωσης του φυσικού περιβάλλοντος, δεν έχει πετύχει το στόχο της βιώσιμης πραγματικής σύγκλισης σε μία σειρά από τομείς (π.χ. κατά κεφαλήν ΑΕΠ, παραγωγικότητα, απασχόληση, καινοτομίες, δείκτες βιοτικού επιπέδου).
Με βάση μία πρώτη διερεύνηση, τα αίτια της ανεπαρκούς πραγματικής περιφερειακής σύγκλισης θα μπορούσαν να αποδοθούν:
-
Στην επιδιωχθείσα αναπτυξιακή στρατηγική, η οποία εστερείτο σαφούς αναπτυξιακού καταληκτικού στόχου (οράματος) για την σκοπούμενη εικόνα της περιοχής.
-
Στην αναντιστοιχία μεταξύ πραγματικής κατάστασης και υφιστάμενων συγκριτικών πλεονεκτημάτων, στρατηγικών στόχων και μέσων περιφερειακής πολιτικής. Τα παρελθόντα και υφιστάμενα ΠΕΠ δεν συνιστούν ή δεν επιδιώκουν την εφαρμογή ενός ολοκληρωμένου στρατηγικού σχεδίου περιφερειακής ανάπτυξης, παρά ένα άθροισμα μέτρων και δράσεων χωρίς συνοχή, ιεράρχηση προτεραιοτήτων, χρονοδιάγραμμα, αξιολόγηση κόστους-οφέλους ανά μέτρο κ.ά.
-
Στην έλλειψη συντονισμού και εναρμόνισης μεταξύ τομεακών εθνικών προγραμμάτων και περιφερειακού προγράμματος, αλλά και στην έλλειψη συνοχής μεταξύ των επί μέρους τομεακών δράσεων των ΠΕΠ.
-
Στη διασπορά και στον κατακερματισμό (διοικητικό και χωρικό) των παρεμβάσεων.
-
Στην υπερβολική και μη λειτουργική γραφειοκρατία και στην έλλειψη υποστηρικτικών μηχανισμών για την εφαρμογή των παρεμβάσεων.
-
Στην ελλιπή ενημέρωση και μειωμένη ενεργοποίηση των περιφερειακών παραγωγικών δυνάμεων καθώς και στην περιορισμένη προσέλκυση κινητών συντελεστών παραγωγής και επενδύσεων εκτός περιφέρειας.
-
Στο περιορισμένο ύψος των πόρων και στην μη πλήρη αξιοποίησή τους.
-
Στην μεγάλη έμφαση στις δημόσιες και κοινωνικές κ.λπ. υποδομές και καταναλωτικές δαπάνες και λιγότερο στις παραγωγικές υποδομές και στους παραγωγικούς συντελεστές (επιχειρήσεις, καινοτομία, ανθρώπινο δυναμικό).
-
Στη μειωμένη συμβολή των ΠΕΠ στην αναδιάρθρωση της περιφερειακής οικονομίας, με αποτέλεσμα τη συντήρηση παρωχημένων δομών.
-
Στην περιορισμένη αξιοποίηση υφιστάμενων συγκριτικών πλεονεκτημάτων (π.χ. στον τουριστικό τομέα, στον πολιτισμό, στις υπηρεσίες μεταφορών και εκπαίδευσης, στην αγροδιατροφική παραγωγή).
-
Στην μη αποτελεσματική πολιτική διαπεριφερειακής σύνδεσης και στη μη αύξηση του βαθμού εξωστρέφειάς της.
-
Στην περιορισμένη σύνδεση μεταξύ επιχειρήσεων και ερευνητικών μονάδων της εκάστοτε περιφέρειας.
-
Στην ελλιπή χωρική εξειδίκευση στόχων και μέτρων της περιφερειακής πολιτικής σε επίπεδο περιφέρειας με αποτέλεσμα την αύξηση των ενδοπεριφερειακών ανισοτήτων.
-
Στην έλλειψη αποτελεσματικών μηχανισμών εφαρμογής, ελέγχου, αξιολόγησης και προσαρμογής της περιφερειακής αναπτυξιακής στρατηγικής καθώς και ουσιαστικής συμμετοχής οικονομικών και κοινωνικών δυνάμεων.
Η ανάπτυξη και πραγματική σύγκλιση μίας χώρας ή περιφέρειας δεν εξαρτάται από τις ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις, αλλά από την ικανότητα του εθνικού ή περιφερειακού παραγωγικού συστήματος να αναδείξει και αξιοποιήσει τα ανταγωνιστικά του πλεονεκτήματα εντός της ευρωπαϊκής εσωτερικής αγοράς αλλά και της διεθνούς αγοράς. Σε μία εποχή με έντονη κινητικότητα των συντελεστών παραγωγής (π.χ. κεφάλαιο, τεχνολογία, επιχειρηματικότητα, εργασία) και ολοένα αυξανόμενη διεθνοποίηση της παραγωγής επωφελούνται εκείνες οι οικονομίες που είναι ελκυστικές στην προσέλκυση αυτών των συντελεστών και έχουν σαφή διεθνή προσανατολισμό της παραγωγής τους. Οι ευρωπαϊκές χρηματοδοτήσεις, όσο χρήσιμες και εάν είναι, δεν έχουν τη δυνατότητα να αντισταθμίσουν τα μειονεκτήματα ανταγωνιστικότητας σε μία ενιαία και άκρως ανταγωνιστική αγορά.
Συνεπώς, η πραγματική σύγκλιση απαιτεί πάρα πολλές προσπάθειες σε όλα τα επίπεδα της οικονομικής και ειδικότερα της αναπτυξιακής πολιτικής. Μεταξύ άλλων έμφαση θα πρέπει να δοθεί και όπως όλα δείχνουν ήδη δίδεται:
-
Στη δημοσιονομική εξυγίανση, η οποία δεν αφορά μόνο στην κεντρική διακυβέρνηση, αλλά και στο σύνολο των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών.
-
Στη βελτίωση της λειτουργίας του ανταγωνισμού σε όλες τις αγορές.
-
Στην εξυγίανση του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης.
-
Στη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος καθώς και στη βελτίωση του διοικητικού και νομοθετικού περιβάλλοντος.
-
Στην αναδιάρθρωση της παραγωγής με εξωστρεφή προσανατολισμό.
-
Στην προσέλκυση ξένων κεφαλαίων, τα οποία είναι απαραίτητα για να συμπληρωθεί το έλλειμμα της εγχώριας επιχειρηματικότητας και αποταμίευσης και να χρηματοδοτηθούν έτσι οι υψηλοί αναπτυξιακοί ρυθμοί που απαιτεί η πραγματική σύγκλιση.
Ο κλασσικός αναπτυξιακός σχεδιασμός (πρώτα λεπτομερής αποτύπωση της υπάρχουσας κατάστασης, κατόπιν διαμόρφωση όλων των πιθανών εναλλακτικών σεναρίων ανάπτυξης, ύστερα διερεύνηση της διαθεσιμότητας των πόρων και, τέλος, διατύπωση του βέλτιστου και επιθυμητού σεναρίου) προσκρούει πλέον σε δύο βασικούς εξωτερικούς παράγοντες:
-
Στην έλλειψη επαρκών δημοσίων πόρων, και
-
στους καταναγκασμούς που προκύπτουν από το εντονότατο ανταγωνιστικό εξωτερικό οικονομικό περιβάλλον.
Στο παρελθόν η ελληνική πλευρά δεν διέθετε μακροπρόθεσμη και σαφή εθνική στρατηγική με βάση την οποία θα επιχειρούσε να παρέμβει στη διαμόρφωση της ευρωπαϊκής πολιτικής της συνοχής. Το νέο σχέδιο ανάπτυξης 2014- 2020 οφείλει να αντανακλά εθνική στρατηγική, και όχι άθροισμα αναλύσεων και στόχων που αποπειρώνται να καλύψουν όλες τις αδυναμίες-δυνατότητες-προοπτικές- απειλές σε όλους τους τομείς
Είναι χρήσιμο να αναφέρουμε ότι αποτελεί αναγκαιότητα για τον νέο προγραμματισμό, για την ανταγωνιστικότητα της ελληνικής οικονομίας, να υπάρξουν σαφείς στόχοι στους οποίους να δίνεται ιδιαίτερη βαρύτητα στην πολιτική για την ανταγωνιστικότητα με μακροπρόθεσμους όρους. Αυτό προϋποθέτει τη διαθεσιμότητα ισχυρής βάσης παραγωγής προϊόντων και υπηρεσιών και δεν θα αρκείται μόνο στη διακίνησή τους. Το πρόβλημα δεν λύνεται μόνο με παρεμβάσεις θεσμικού και μακροοικονομικού χαρακτήρα, αλλά πρέπει να δοθεί παράλληλα έμφαση σε ορισμένους κλάδους της χώρας, οι οποίοι εμφανίζουν αναπτυξιακά «κενά», όπως στον τουρισμό, στη ναυτιλία, στην έρευνα και την τεχνολογία, στον αγρο-διατροφικό τομέα, σε ορισμένες νέες δυναμικές υπηρεσίες, χωρίς όμως παράλληλα να παραγκωνίζονται άλλοι τομείς της οικονομίας μας.
Συνοπτικά, μία αναθεωρημένη αναπτυξιακή στρατηγική, η οποία θα στόχευε στην πραγματική σύγκλιση των περιφερειών μέσω της συνεχούς βελτίωσης της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας, θα μπορούσε να στηριχθεί στους παρακάτω επί μέρους στρατηγικούς στόχους και μέσα:
1. Η αύξηση της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας προϋποθέτει την προώθηση της διαρθρωτικής προσαρμογής μέσω της διάθεσης δημόσιων και συλλογικών αγαθών σε αστικές και αγροτικές περιοχές με στόχο τη βελτίωση της ποιότητας ζωής και την αύξηση της ελκυστικότητας της περιοχής ώστε να αυξηθούν οι ενδογενείς και εξωγενείς επενδύσεις.
Για την επίτευξη αυτού του στρατηγικού αναπτυξιακού στόχου, μεταξύ άλλων, απαιτούνται:
-
Βελτίωση της προσβασιμότητας της κάθε περιοχής πρώτα με τη βελτίωση των υφιστάμενων και εν συνεχεία με τη δημιουργία νέων ενδοπεριφερειακών, διαπεριφερειακών και διεθνών δικτύων (π.χ. οδικές και σιδηροδρομικές συνδέσεις, ολοκλήρωση εθνικών δικτύων και κάθετων συνδέσεων, ανάπτυξη υποδομών στους τομείς πληροφοριών και επικοινωνιών αγροτικών περιοχών, δίκτυα ενέργειας κ.ά.).
-
Ολοκληρωμένες πολιτικές για την αξιοποίηση φυσικών και πολιτιστικών πόρων, ειδικά στις αγροτικές περιοχές.
-
Αναδιάρθρωση της γεωργικής παραγωγής προς την κατεύθυνση ενός ποιοτικού αγρο-διατροφικού τομέα μέσω νέων μορφών οργάνωσης, μεταποίησης και εμπορίας.
-
Σύνδεση της τοπικής αγροτικής παραγωγής και του τουριστικού κύκλου μέσω συλλογικών προγραμματικών συμβάσεων.
-
Αξιοποίηση πλεονεκτημάτων δικτύωσης των επιχειρήσεων μέσω της ενθάρρυνσης των διεπιχειρηματικών σχέσεων και της προώθησης των παραγωγικών υπηρεσιών. Έμφαση προσήκει σε στοχευμένα συλλογικά μέτρα στήριξης των επιχειρήσεων, αντί των διαδεδομένων επιδοτήσεων μεμονωμένων επιχειρήσεων, στη δημιουργία δικτύων και μηχανισμών στήριξης ομάδων επιχειρήσεων στα πρότυπα της Ιταλίας και της Ισπανίας και στη δημιουργία περιφερειακών μηχανισμών διάθεσης επιχειρηματικών κεφαλαίων.
-
Επενδύσεις σε ανθρώπινο κεφάλαιο με την ενίσχυση των δημόσιων εκπαιδευτικών και ερευνητικών υποδομών. Καλύτερη σύνδεση τοπικών ερευνητικών ιδρυμάτων και εργαστηρίων με επιχειρήσεις. Καταπολέμηση ψηφιακού αναλφαβητισμού. Δημιουργία υποδομών παραγωγής ή/και διάδοσης γνώσης και τεχνολογιών (π.χ. αξιοποίηση τεχνολογικών πάρκων, δημιουργία αγροτικών τεχνολογικών πάρκων, αξιοποίηση πόλων καινοτομίας).
2. Η αποτελεσματικότητα της αναπτυξιακής στρατηγικής εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την ολοκλήρωση των τομεακών πολιτικών και το συντονισμό των δράσεων μεταξύ και πέραν των διοικητικών ορίων για την αποφυγή επικαλύψεων, συγκρούσεων στόχων και μία πιο αποδοτική διαπεριφερειακή συνεργασία.
Η επίτευξη αυτού του στρατηγικού στόχου, μεταξύ άλλων, απαιτεί:
-
Τη συσσωμάτωση των τομεακών πολιτικών, των ΠΕΠ και των εθνικών τομεακών πολιτικών καθώς και την εναρμόνιση μεταξύ των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και του (όποιου) εθνικού σκέλους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων.
-
Την αύξηση της τεχνικής στήριξης για ωρίμανση έργων, ειδικά των φορέων της αυτοδιοίκησης.
-
Τη βελτίωση συντονισμού μεταξύ των διαφόρων βαθμίδων της διοίκησης και αυτοδιοίκησης, αποκέντρωση αποφάσεων και διαχείρισης, αξιοποίηση νέων τεχνολογιών για την αναβάθμιση της διοικητικής ικανότητας.
Μία αποτελεσματική περιφερειακή πολιτική απαιτεί καλή διακυβέρνηση, με την έννοια του υψηλής ποιότητας διοικητικού δυναμικού, της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και της κοινωνικής και οικονομικής εταιρικότητας με τους τοπικούς ιδιωτικούς παράγοντες.
Γιώργος Παπαστάμκος, ΄Αγγελος Κότιος
Ο κ. Γιώργος Παπαστάμκος είναι καθηγητής Πανεπιστημίου, Ευρωβουλευτής της Νέας Δημοκρατίας και Αντιπρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Ο κ. Άγγελος Κότιος είναι καθηγητής του Πανεπιστημίου Πειραιώς
