Τoυ Γιάννη Γούναρη,
Δικηγόρου LLM London School of Economics, Διδάκτορος Νομικής ΕΚΠΑ
Η 20η επέτειος από την κυκλοφορία του ευρώ τιμήθηκε μάλλον υποτονικά, με ένα κοινό άρθρο των μελών του Eurogroup, από το οποίο δεν λείπουν οι γνωστές κοινοτοπίες για το πόσο το κοινό νόμισμα συμβολίζει την «ευρωπαϊκή ενότητα», κάποια ψήγματα αυτοκριτικής για τις αρχικές αδυναμίες στην αρχιτεκτονική του, οι οποίες όμως «αντιμετωπίστηκαν» με αφορμή την κρίση της δεκαετίας του 2010 (παραλείποντας τη «μικρή λεπτομέρεια» ότι χρειάστηκε η θυσία μιας Ιφιγένειας, η οποία εν προκειμένω πήρε τη μορφή της Ελλάδας), και μια αναφορά στα εργαλεία με τα οποία ανταποκρίθηκε σε δημοσιονομικό επίπεδο η ΕΕ στη δεύτερη κρίση, αυτή της πανδημίας, και στις προκλήσεις του μέλλοντος. Και είναι εύλογη η υποτονικότητα, δεδομένου ότι η ευρωζώνη κάθε άλλο παρά έχει διορθώσει τις μεγάλες δομικές αδυναμίες της κατασκευής της, γεγονός που περιγράφει τις μεγάλες προκλήσεις που έχει μπροστά της, στο παρόν και στο μέλλον της.
Αυτή η κάθε άλλο παρά ρόδινη πραγματικότητα αποτυπώνεται σε κάποια πρόσφατα γεγονότα και, κυρίως, στη συζήτηση για το μέλλον του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, που συνεχίζεται. Σε ό,τι αφορά στα πρώτα, μπορεί να σημειώσει κανείς ενδεικτικά τα κάτωθι:
Πρώτον, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα ανακοίνωσε ότι θα τερματίσει το έκτακτο πρόγραμμα επαναγοράς ομολόγων λόγω της πανδημικής κρίσης ως το τέλος Μαρτίου, ενισχύοντας συγχρόνως το «κανονικό» της QE, με στόχο να γίνει η μετάβαση ομαλά, και αφήνοντας ανοικτό το ενδεχόμενο να επαναλάβει τις αγορές με βάση το έκτακτο πρόγραμμα, εφόσον προκύψει μια νέα έκτακτη ανάγκη, λόγου χάρη μια νέα παραλλαγή της Covid-19. Συγχρόνως, η Κριστίν Λαγκάρντ φέρεται να δηλώνει ότι «τα κορονοχρέη των κρατών-μελών, όπως όλα τα χρέη, είναι μια αναγκαιότητα να αποπληρωθούν».
Δεύτερον, ο πληθωρισμός στην ευρωζώνη συνεχίζει να κινείται στα υψηλότερα επίπεδα από τη δημιουργία του ευρώ, χωρίς να δείχνει να είναι ένα «παροδικό φαινόμενο» που θα διορθωθεί σύντομα – και σίγουρα δεν πρόκειται να διορθωθεί μόνο του ή από «το αόρατο χέρι της αγοράς». Η κατακόρυφη αύξηση στις τιμές της ενέργειας πλήττει όλο και περισσότερους Ευρωπαίους, καθώς μετακυλίεται ουσιαστικά σε όλα τα καταναλωτικά προϊόντα –ιδίως στα τρόφιμα–, αυξάνοντας συνολικά το κόστος ζωής. Καθώς το φάσμα της ενεργειακής φτώχειας εν μέσω του χειμώνα πλανάται πάνω από τη Γηραιά Ήπειρο και υπό το βάρος της κοινωνικής κατακραυγής, οι κυβερνήσεις αναγκάζονται να λάβουν μέτρα ελάφρυνσης των πολιτών, τα οποία μεταφράζονται σε επιπλέον επιβάρυνση του δημόσιου χρέους και του ελλείμματος. Συγχρόνως, πολλές πρωτεύουσες εγείρουν το ζήτημα της απουσίας παρέμβασης σε επίπεδο ΕΕ όσον αφορά τη διαχείριση των αυξημένων τιμών ενέργειας.
Αναθεώρηση σε δύο άξονες
Στη πρώτη συνεδρίαση του Eurogroup-ECOFIN για τη νέα χρονιά τέθηκε επί τάπητος το ζήτημα της αναθεώρησης του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης την επαύριον της πανδημίας. Χωρίς να υπάρχουν χειροπιαστά αποτελέσματα –πράγμα αναμενόμενο, καθώς ακόμα η σχετική συζήτηση είναι σε αρχικό στάδιο για τα δεδομένα της ΕΕ– φαίνεται να υπάρχει ένα καταρχήν consensus να κινηθεί η αναθεώρηση του Συμφώνου πάνω σε δύο ευρείς άξονες: πρώτον, στη μείωση του δημοσίου χρέους με βραδύτερους ρυθμούς από τον ισχύοντα σήμερα κανόνα 1/20, σύμφωνα με τον οποίο, αν μια χώρα δεν μειώνει ετησίως το χρέος της κατά το 1/20 της διαφοράς μεταξύ του υπάρχοντος χρέους και του ορίου 60% του ΑΕΠ το χρόνο, ώστε σε 20 χρόνια αυτό να έχει μειωθεί στο 60% του ΑΕΠ, τίθεται στην (επώδυνη) διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος, έναν κανόνα που, ούτως ή άλλως, είναι μη ρεαλιστικός – σε περιπτώσεις όπως η ελληνική ή η ιταλική δε, απλά εκτός πραγματικότητας· και, δεύτερον, στη μετατόπιση του βάρους της πρακτικής υλοποίησης του Συμφώνου υπό την απειλή οικονομικών κυρώσεων στην εθελοντική εφαρμογή του από τις εθνικές κυβερνήσεις.
Βεβαίως, δεν είναι (ακόμα) διόλου ξεκάθαρο τι ακριβώς σημαίνει αυτό, εάν, λόγου χάρη, η «ορθή εφαρμογή» του Συμφώνου θα συνοδεύεται από κάποια θετικά κίνητρα και διευκολύνσεις. Ούτε είναι οι οικονομικές κυρώσεις του Συμφώνου η μόνη απειλή για τις εθνικές κυβερνήσεις, δεδομένου ότι πάντα ελλοχεύει ο κίνδυνος προσφυγής στον ESM και σε μνημονιακού τύπου «προγράμματα εξυγίανσης και προσαρμογής». Με άλλα λόγια, το ζήτημα της παροχής μιας κοινής ασπίδας ασφαλείας μη τιμωρητικού χαρακτήρα στα κράτη-μέλη παραμένει.
Μέσα σε αυτές τις γενικές γραμμές συναίνεσης, υπάρχει ευρύτατο περιθώριο κινήσεων. Η ταχύτητα και η σχετική ευκολία, πολιτικά μιλώντας, με την οποία ανεστάλησαν οι θεμελιώδεις κανόνες της δημοσιονομικής ορθοδοξίας ενόψει της πανδημίας έδειξαν ότι, πράγματι, «ανάγκα, και οι θεοί πείθονται». Αυτό ενίσχυσε την πλευρά που υποστηρίζει ότι η πανδημία αποκάλυψε τις προϋπάρχουσες αστοχίες στην αρχιτεκτονική της οικονομικής και νομισματικής ένωσης και ότι, συνεπώς, το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ πρέπει να αναθεωρηθεί για να στηρίξει τις δημόσιες επενδύσεις στη μετάβαση σε ένα νέο ενεργειακό μοντέλο, με στόχο την κλιματική ουδετερότητα (και, το σημαντικότερο, την απεξάρτηση από τους εισαγόμενους υδρογονάνθρακες), στις νέες τεχνολογίες, ιδίως δε την ψηφιακή, στις υποδομές και στη στρατηγική αυτονομία –ή, καλύτερα, αυτάρκεια– της Ευρώπης σε κάποιους βασικούς βιομηχανικούς τομείς.
«Μεταρρυθμιστές» Γαλλία-Ιταλία
Του στρατοπέδου των «Μεταρρυθμιστών» ηγούνται η Γαλλία και η Ιταλία. Ενόψει των προεδρικών εκλογών στη Γαλλία, ο Εμανουέλ Μακρόν έχει καταστήσει την «ανάκτηση της ευρωπαϊκής κυριαρχίας» κεντρικό σημείο της εκστρατείας επανεκλογής του. Μετά την υπογραφή της ιταλογαλλικής συνθήκης φιλίας και συνεργασίας στο Μέγαρο Quirinale της Ρώμης, τον περασμένο Νοέμβριο, οι δύο χώρες έχουν εντείνει τις απόπειρες τους να διατρήσουν το Τευτονικό Τείχος, που πάντως συνεχίζει να ανθίσταται σθεναρά σε μια μεγαλεπήβολη μεταρρύθμιση του Συμφώνου. Και δείχνουν να έχουν μια κάποια επιτυχία σε αυτό.
Σε ένα βαρυσήμαντο κοινό τους άρθρο που δημοσιεύθηκε στους Financial Times στις 23 Δεκεμβρίου, οι Μακρόν-Ντράγκι αρχικά ασκούν κριτική στους υφιστάμενους δημοσιονομικούς κανόνες, οι οποίοι «περιόρισαν τις ενέργειες των κυβερνήσεων κατά τη διάρκεια κρίσεων και απέτυχαν να παράσχουν κίνητρα για την ιεράρχηση των βασικών δημόσιων δαπανών, συμπεριλαμβανομένων των δημόσιων επενδύσεων». Και έχει σημασία ότι ο Μάριο Ντράγκι συνυπογράφει κείμενο που περιέχει αυτές τις λέξεις. Μπορεί κανείς να το εκλάβει και ως αυτοκριτική.
Στη συνέχεια, οι δύο ηγέτες αποδέχονται (προφανώς) ότι το επίπεδο του δημοσίου χρέους πρέπει να μειωθεί σε βιώσιμα επίπεδα. Άλλωστε, οι έννοιες «καταχρεωμένος» και «ανεξάρτητος» είναι αμοιβαία αποκλειόμενες. Ωστόσο, αυτό δεν επιτρέπεται να γίνει μέσω υψηλότερων φόρων, περικοπών στις κοινωνικές δαπάνες ή μιας βίαιης δημοσιονομικής προσαρμογής που καταπνίγει την ανάπτυξη (και εδώ εντυπωσιάζει η post factum επιφοίτηση του πρώην προέδρου της ΕΚΤ, η οποία θα ήταν εξαιρετικά ευπρόσδεκτη το 2015, λόγου χάρη). Εξάλλου, το δίδυμο Μακρόν-Ντράγκι επικαλείται το παράδειγμα της πανδημίας, για να υποστηρίξει ότι οι δημοσιονομικοί κανόνες, ως έχουν, δεν πρέπει να περιορίσουν το περιθώριο ελιγμών των κρατών-μελών να επενδύσουν σε τομείς-κλειδιά για την «κυριαρχία» τους (όπου εντοπίζει κανείς την αγαπημένη λέξη-κλειδί του Γάλλου Προέδρου).
Ανοίγοντας εδώ μια αναγκαία παρένθεση, οι ως άνω επενδύσεις περιλαμβάνουν, ιδίως, την ανάπτυξη βιομηχανικής βάσης σε νέες τεχνολογίες και τον επαναπατρισμό σημαντικού μέρους της βιομηχανικής παραγωγής σε τομείς υψηλής τεχνολογίας, ψηφιακής (5G, οπτικές ίνες) ή biotech (καινοτόμα φαρμακευτικά προϊόντα). Εδώ μπορεί να γίνει λόγος, ενδεικτικά, για δύο πολύ φιλόδοξες ιδέες που προωθεί ο (Γάλλος) Επίτροπος Εσωτερικής Αγοράς Τιερί Μπρετόν. Η πρώτη αφορά στη δημιουργία παραγωγικής βάσης για μικροτσίπ στην Ευρώπη και στην κατασκευή υπερυπολογιστών νέας γενιάς και η δεύτερη στην ανάπτυξη ενός ευρωπαϊκού δικτύου δορυφορικού ίντερνετ που θα συμπληρώσει τα προγράμματα Galileo και Copernicus.
Κλείνοντας την παρένθεση, το χρέος που δημιουργείται για τη χρηματοδότηση τέτοιων επενδύσεων πρέπει «να ευνοείται» από τους δημοσιονομικούς κανόνες, δεδομένου ότι οι δημόσιες δαπάνες αυτού του είδους στην πραγματικότητα συμβάλλουν στη βιωσιμότητα του χρέους μακροπρόθεσμα, καθώς ωφελούν την ευημερία των μελλοντικών γενεών και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η παρέμβαση των ηγετών της Γαλλίας και της Ιταλίας κλείνει με τη σημαντική τοποθέτηση ότι το Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάκαμψης - NextGenerationEU προσφέρει ένα χρήσιμο υπόδειγμα για το μέλλον, κάτι που υπονοεί τη μονιμοποίησή του διά της μετατροπής του σε Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης.
Εκτός από εργαλείο υποστήριξης της ανάπτυξης, αυτό το Ταμείο θα μπορούσε επίσης να λειτουργεί και ως αυτόματος δημοσιονομικός σταθεροποιητής που θα ενεργοποιούταν είτε σε συνθήκες γενικευμένης κρίσης (όπως η πανδημία), είτε όταν ένα κράτος-μέλος αντιμετωπίζει μακροοικονομικές ανισορροπίες, αντικαθιστώντας έτσι τον «μνημονιακής» φιλοσοφίας ESM. Βεβαίως, αυτή είναι μια συζήτηση που θα γίνει σε βάθος χρόνου και πέρα από την υπό εξέλιξη διαπραγμάτευση για τη μεταρρύθμιση του Συμφώνου. Γι’ αυτό, άλλωστε, παραλείπεται ευσχήμως στο άρθρο.
Επί του παρόντος, λοιπόν, χωρίς να μπαίνουν σε τέτοιες λεπτομέρειες και προτιμώντας μια σκόπιμα αόριστη και μετριοπαθή διατύπωση, οι Μακρόν-Ντράγκι θέτουν, στην πραγματικότητα, τις βασικές θέσεις του στρατοπέδου των «Μεταρρυθμιστών» ενόψει της διαπραγμάτευσης με τους «Φειδωλούς» του συντηρητικού ευρωπαϊκού Βορρά, οι οποίοι, στην καλύτερη περίπτωση, δέχονται μόνο επιμέρους τροποποιήσεις του ισχύοντος πλαισίου, το οποίο κατά τα λοιπά βρίσκουν ήδη επαρκώς «ευέλικτο». Κι όμως, θα έπρεπε να είναι προφανές ότι, έστω κι αν οι θεμελιώδεις κανόνες του Μάαστριχτ δεν μπορούν να αναθεωρηθούν χωρίς αλλαγή των Συνθηκών –πράγμα μη ρεαλιστικό–, ο ρυθμός ετήσιας μείωσης χρέους και ελλείμματος πρέπει να προσαρμόζεται στις συνθήκες και στα δεδομένα κάθε κράτους-μέλους, λαμβάνοντας υπόψη μεταβλητές όπως η βιωσιμότητα του χρέους, ο ρυθμός ανάπτυξης, οι δείκτες απασχόλησης, αλλά και πολιτικές κοινωνικής συνοχής, όπως η μείωση των ανισοτήτων και της φτώχειας.
Ομοίως, η εξαίρεση από τον υπολογισμό του ετήσιου ελλείμματος των δημοσίων επενδύσεων στην κλιματική ουδετερότητα και την ψηφιοποίηση του δημόσιου τομέα πρέπει να περιλαμβάνει και τις δαπάνες για την ενίσχυση των δημόσιων συστημάτων υγείας και παιδείας –αν θέλει η Ευρώπη να διδαχθεί κάτι από την εμπειρία της πανδημικής κρίσης–, καθώς και για τη διαχείριση έκτακτων φυσικών φαινομένων, δεδομένου ότι η αντιμετώπιση των χειρότερων επιπτώσεων της κλιματικής αλλαγής περιλαμβάνει αναπόδραστα και αυτό το κομμάτι.
«Τoo little too late»;
Βεβαίως, μένει να φανεί ποιες από τις παραπάνω προτάσεις και σε τι ποσοστό θα πραγματωθούν τελικά στον συμβιβασμό που θα προκύψει από την αντιπαράθεση μεταξύ των διαφορετικών στρατοπέδων. Και εδώ εντοπίζεται τo πρόβλημα, που είναι το ίδιο που χαρακτηρίζει κάθε παρέμβαση σε επίπεδο ΕΕ τα τελευταία 20 χρόνια: το πολύ υπαρκτό ενδεχόμενο να μην προχωρήσει αρκετά μακριά και να μην είναι αρκετά τολμηρή, με αποτέλεσμα να κινδυνεύει –και αυτή– να αποδειχθεί ανεπαρκής, κατά το σχήμα «too little too late». Βεβαίως, δεν πρέπει να υποτιμάται η σημασία του γεγονότος ότι γίνεται αυτή η συζήτηση, δεδομένου ότι, μέχρι πριν από λίγους μήνες, ακόμα και η αναφορά στο ενδεχόμενο αναθεώρησης των «ιερών κανόνων» του Συμφώνου θεωρούνταν περίπου «αίρεση» από τους θεματοφύλακες της δημοσιονομικής ορθοδοξίας, την ομάδα των «Φειδωλών» κρατών-μελών και τους ιέρακες στο Διοικητικό Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και στην Επιτροπή. Εξάλλου, ως γνωστόν, «η πολιτική είναι η τέχνη του εφικτού»· με άλλα λόγια, κάνει κανείς το καλύτερο που μπορεί, αξιοποιώντας τα εργαλεία και τα δεδομένα που έχει στη διάθεσή του, όχι αυτά που θα ήθελε να έχει. Και είναι ευτύχημα, από αυτή την άποψη, ότι το χρονικό πεδίο της διαπραγμάτευσης συμπίπτει με τη γαλλική προεδρία του Συμβουλίου της ΕΕ, η οποία ασφαλώς θα επιδιώξει να κλείσει μια συμφωνία πριν από τη λήξη της στα τέλη Ιουνίου.
Εντούτοις, δεν πρέπει ομοίως να παραγνωρίζεται ότι η ευρωζώνη χτίστηκε τη δεκαετία του 1990 με υλικά της δεκαετίας του 1980. Οι βασικές οικονομικές παραδοχές που περιγράφουν τη φιλοσοφία της, αλλά και η δομή και η λειτουργία της, ήταν απαρχαιωμένες ήδη από το 2010. Το 2022 μοιάζουν με απολιθώματα. Το παγκόσμιο οικονομικό σκηνικό και οι διεθνείς ισορροπίες έχουν ανατραπεί άρδην από την εποχή της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Ζούμε στην εποχή των ψηφιακών παράλληλων νομισμάτων και των crypto. Το ευρωσύστημα μοιάζει με έναν –εντυπωσιακό, το δίχως άλλο– γοτθικό καθεδρικό ναό ανάμεσα σε ουρανοξύστες. Για να γίνει εργαλείο ανάπτυξης και συνοχής στην Ευρώπη, η οικονομική και νομισματική ένωση πρέπει να επανεφεύρει τον εαυτό της.
Μακριά από ουτοπίες περί μιας νομισματικής ενοποίησης, που, αναπόδραστα, θα έφερνε την οικονομική και, τέλος, την πολιτική ενοποίηση –ουτοπίες που παραμένουν πλέον μόνο στο επίπεδο του φαντασιακού–, η ευρωζώνη πρέπει να μετεξελιχθεί από έναν χώρο με κοινό νόμισμα σε ένα σύγχρονο, πολυεπίπεδο πλαίσιο ολοκληρωμένης οικονομικής διακυβέρνησης που θα χαρακτηρίζεται από την ευελιξία και την καινοτομία, όχι την ακαμψία. Ένα πλαίσιο που, από τη μία πλευρά, θα παρέχει μια στέρεη κοινή βάση –με τη μορφή του ευρώ– και υποστηρικτικούς-ενισχυτικούς μηχανισμούς κατά το πρότυπο του NextGenerationEU και, από την άλλη, θα δίνει το περιθώριο στα κράτη-μέλη να αξιοποιούν όλα τα σύγχρονα εργαλεία για τη χρηματοδότηση αναπτυξιακών προγραμμάτων που είναι διαθέσιμα στο ψηφιακό χρηματοπιστωτικό περιβάλλον της εποχής μας, παραδεχόμενο ότι «one size does not fit all». Ακόμα κι αν κάτι τέτοιο απαιτεί μια «εποικοδομητικά διασταλτική» ερμηνεία του Συμφώνου Σταθερότητας και του Καταστατικού της ΕΚΤ. Αποσπασματικές τροποποιήσεις προς την κατεύθυνση μιας κάποιας μεγαλύτερης δημοσιονομικής χαλαρότητας θα είναι, ασφαλώς, ιδιαιτέρως ανακουφιστικές για τις χώρες που σηκώνουν το μεγαλύτερο βάρος για την τήρηση του δημοσιονομικού δόγματος του Μάαστριχτ, πλην όμως απέχουν παρασάγγας από το αναγκαίο για την επίτευξη αυτού του στόχου.
Για την Ελλάδα η έκβαση της διαπραγμάτευσης είναι θεμελιώδους σημασίας. Όχι μόνο διότι είναι η χώρα που, αντικειμενικά, επλήγη περισσότερο από τις εκ γενετής δομικές αστοχίες μιας ατελούς οικονομικής και νομισματικής ένωσης, καθώς είναι πλέον εμπεδωμένο ότι εντάχθηκε στην ευρωζώνη με στρεβλό τρόπο, στο πολιτικό πλαίσιο ενός «εκσυγχρονισμού» που αποδείχθηκε κίβδηλος – κάτι που πλήρωσε πολύ ακριβά η ελληνική κοινωνία και οικονομία και συνεχίζει να το πληρώνει. Αλλά και διότι είναι από τις χώρες για τις οποίες η ουσιαστική μεταρρύθμιση των κανόνων του Συμφώνου είναι κατεξοχήν ζήτημα οικονομικής επιβίωσης και στοιχειώδους ανεξαρτησίας. Η απουσία της Ελλάδας από τη σχετική συζήτηση είναι, συνεπώς, αξιοσημείωτη, αλλά ίσως δεν πρέπει να εκπλήσσει, δεδομένης της συνολικής αδιαφορίας της τωρινής ελληνικής κυβέρνησης για όλα τα μείζονα θέματα ελληνικού ενδιαφέροντος σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο. Ωστόσο, πρόκειται για μια κατάσταση που πρέπει να ανατραπεί το συντομότερο δυνατό.
*Η ανάλυση περιλαμβάνεται στο 3ο Δελτίο Διεθνών & Ευρωπαϊκών Εξελίξεων του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ που δημοσιεύεται στο www.enainstitute.org
