Τα χρόνια που προηγήθηκαν, ακόμη και πριν από την κρίση, η Ελλάδα εισέπραττε σαφώς χαμηλότερα έσοδα από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο κι αυτό χωρίς να επιβάλλει χαμηλότερους φορολογικούς συντελεστές. Το υψηλό κίνητρο για φοροδιαφυγή κατέστησε μη αποδοτική τη φορολογική πολιτική στην περίπτωση της Ελλάδας. Τι καταδεικνύει η διεθνής εμπειρία και πού επικεντρώθηκε η προσπάθεια των προγραμμάτων προσαρμογής.
Η οικονομολόγος της Τράπεζας της Ελλάδος Μαριάνθη Αναστασάτου και ο καθηγητής στο Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών, πρώην πρόεδρος του ΣΟΕ στο υπουργείο Οικονομικών, Πάνος Τσακλόγλου, με την υποστήριξη του ΕΛΙΑΜΕΠ και του Ιδρύματος Α.Γ. Λεβέντη, εκπόνησαν μελέτη με θέμα «Διαρθρωτικές Αλλαγές στο Πεδίο της Δημοσιονομικής Πολιτικής στα Χρόνια της Κρίσης: Θεσμικό Πλαίσιο και Οικονομικά Αποτελέσματα».
Οι μελετητές παρατηρούν ότι η Ελλάδα πριν από την κρίση είχε σταθερά χαμηλότερα έσοδα ως ποσοστό του ΑΕΠ σε σχέση με την Ευρωπαϊκή Ένωση των 15 (ΕΕ15), με τον μέσο όρο της περιόδου 1995-2009 να είναι 39% και 44%, αντίστοιχα. Αυτό δεν οφείλεται σε χαμηλούς φορολογικούς συντελεστές, αφού με περιορισμένες εξαιρέσεις (όπως οι συντελεστές ειδικών φόρων κατανάλωσης στα ενεργειακά προϊόντα), οι φορολογικοί συντελεστές στην Ελλάδα δεν ήταν χαμηλοί (Καπλάνογλου, 2017). Η αποτελεσματικότητα πολλών φόρων στην Ελλάδα ήταν χαμηλότερη σε σχέση με άλλες χώρες της ζώνης του ευρώ με παρόμοιους, ή ακόμα και χαμηλότερους φορολογικούς συντελεστές (OECD, 2009). Αυτό δείχνει πως υπήρχαν σημαντικά περιθώρια για αύξηση των εσόδων με παρεμβάσεις στους παράγοντες που συνδέονται με την μειωμένη είσπραξη εσόδων. Οι παράγοντες αυτοί, μεταξύ άλλων, αφορούν αφενός τις στρεβλώσεις στη φορολογική πολιτική, συμπεριλαμβανομένης της φοροαποφυγής, αφετέρου τη φοροδιαφυγή.
Ποιοι παράγοντες συμβάλλουν στη φοροδιαφυγή
Η χαμηλή εισπραξιμότητα φόρων στην Ελλάδα σχετιζόταν σαφώς με την εκτεταμένη παραοικονομία. Αν και ο ορισμός ή ο τρόπος μέτρησης της παραοικονομίας έχει διάφορα μεθοδολογικά προβλήματα, η Ελλάδα συνήθως κατέχει υψηλή θέση σε σχετικές διεθνείς συγκρίσεις. Η μελέτη επικαλείται μεταξύ άλλων τον Schneider (2009), ο οποίος εκτιμά πως η Ελλάδα έχει τη μεγαλύτερη παραοικονομία σε σχέση με 21 ανεπτυγμένες χώρες του ΟΟΣΑ. Το κίνητρο για μεταφορά δραστηριοτήτων στην μαύρη οικονομία είναι προφανώς μεγαλύτερο όσο υψηλότερη είναι η φορολογία. Δύσκαμπτοι κανονισμοί και υπερβολικά ρυθμισμένη οικονομία καθιστούν χρονοβόρα, ακριβή και δύσκολη την ικανοποίησή των σχετικών προβλέψεων και άρα μπορεί να οδηγήσει σε συχνά περιστατικά δωροδοκίας, υψηλό πραγματικό (effective) φόρο στις νόμιμες δραστηριότητες και σε μια σημαντική σε όγκο παραοικονομία. «Όντως, οι δείκτες του ΟΟΣΑ δείχνουν πως η Ελλάδα είχε αυστηρή ρύθμιση των αγορών προϊόντων και αυστηρή νομοθεσία για την προστασία της απασχόλησης. Ένα πολύπλοκο φορολογικό σύστημα, θεσμικές αδυναμίες και η αναποτελεσματικότητα του δημόσιου τομέα επίσης αυξάνουν τη φοροδιαφυγή. Έτσι για παράδειγμα η συχνή τροποποίηση των φορολογικών κωδικών αυξάνει το κόστος συμμόρφωσης και δημιουργεί κίνητρα για φοροδιαφυγή (Flevotomou and Matsaganis, 2007)», υπογραμμίζουν οι Αναστασάτου και Τσακλόγλου. Ομοίως, το προσωπικό συχνά δεν διαθέτει τα απαιτούμενα προσόντα, οι υποδομές είναι ανεπαρκείς και το σύστημα ανταλλαγής πληροφοριών μεταξύ των ασφαλιστικών ταμείων, της επιθεώρησης εργασίας, των φορολογικών αρχών και των τραπεζών ήταν ανεπαρκές (Capo Servera and Moschovis, 2008). Επιπλέον, η ίδια η δομή της ελληνικής οικονομίας με τον μεγάλο αριθμό ελεύθερων επαγγελματιών και τις πολλές μικρομεσαίες επιχειρήσεις αποτελούσε πάντα παράγοντα διαμόρφωσης του υψηλού ποσοστού φοροδιαφυγής. «Προφανώς, η σχέση μεταξύ της δομής αυτής και της δυνατότητας φοροδιαφυγής είναι ανατροφοδοτούμενη», παρατηρούν οι μελετητές.
Στρεβλώσεις της φορολογικής πολιτικής
Τα χαμηλά έσοδα, δεδομένων των μάλλον υψηλών φορολογικών συντελεστών, οδηγούσαν σε ερωτήματα γύρω και από την ίδια τη φορολογική πολιτική. Σύμφωνα με τη μελέτη, σχετικός όρος στη συζήτηση αυτή είναι και η φοροαποφυγή, η οποία εισάγει την έννοια της νόμιμης αποφυγής απόδοσης φόρων π.χ. λόγω εξαιρέσεων. Έτσι, η έννοια της διεύρυνσης της φορολογικής βάσης ξεπερνά την πάταξη της παράνομης αποφυγής πληρωμής φόρων, δηλ. της φοροδιαφυγής, και αφορά στην μείωση των εξαιρέσεων και των ειδικών καθεστώτων που ίσως, συχνά αδικαιολόγητα, επιφυλάσσουν ευνοϊκή φορολογική μεταχείριση σε μέρος του πληθυσμού. Σύμφωνα με τoν Chua (2008), το περιθώριο διεύρυνσης της βάσης για το φόρο εισοδήματος φυσικών προσώπων στην Ελλάδα ήταν σημαντικό αφού, εκτός από τη φοροδιαφυγή, υπήρχαν σημαντικές εκπτώσεις φόρου καθώς και κατηγορίες απαλλασσόμενων εισοδημάτων. Επίσης, στην ίδια μελέτη τονίζεται η ανάγκη απλοποίησης της διάρθρωσης των φορολογικών συντελεστών και εξορθολογισμού της φορολόγησης του εισοδήματος από κεφάλαιο. Παρόμοιες παρεμβάσεις προτείνονται και για την περίπτωση του φόρου εισοδήματος νομικών προσώπων. Για τον ΦΠΑ σχολιάζονται αρνητικά οι πολλαπλοί συντελεστές, η πληθώρα των περιπτώσεων που υπάγονται στον μειωμένο συντελεστή, οι πολλές εξαιρέσεις και τα χαμηλά όρια κάτω των οποίων δεν υποχρεούνται οι επιχειρήσεις να κάνουν σχετικές δηλώσεις. Για τους ειδικούς φόρους κατανάλωσης, σχολιάζονται ιδιαιτέρως οι χαμηλοί συντελεστές για την ενέργεια. Για τη φορολόγηση των ακινήτων επισημαίνεται ο μεγάλος αριθμός διαφορετικών φόρων, το γεγονός πως χρησιμοποιούνται αντικειμενικές αξίες αντί για αξίες αγοράς και η ανυπαρξία μητρώου για κτίρια και κτηματολόγιο. Επιπλέον, σημαντικές στρεβλώσεις στην κατανομή πόρων δημιουργούσε ο μεγάλος αριθμός φόρων που εισπράττονται για λογαριασμό τρίτων. Σοβαρό και άμεσα σχετιζόμενο θέμα είναι η κουλτούρα πληρωμών που δημιουργούν οι νόμοι ενός κράτους αφού συχνά οι ίδιοι οι νόμοι την υπονομεύουν και ζημιώνουν την εισπραξιμότητα των φόρων.
Επαναλαμβανόμενες φορολογικές αμνηστίες, επανειλημμένες παρατάσεις των προθεσμιών φορολογικού συμβιβασμού και ύπαρξη προθεσμιών πέρα των οποίων διαγράφονται τα χρέη ωθούν τους φορολογούμενους να καθυστερούν την πληρωμή των φόρων ελπίζοντας σε μια χαριστική ρύθμιση των οφειλών τους στο μέλλον (Bronchi, 2001, Athens Plus, 2008, Τράπεζα της Ελλάδος, 2009). Επιπλέον, η φορολογική διοίκηση χαρακτηριζόταν από έλλειψη ανεξαρτησίας και οι πολιτικές παρεμβάσεις ήταν συχνά προφανείς (Kaplanoglou and Rapanos, 2011). Επίσης, υπήρχαν περιπτώσεις διαφθοράς των υπαλλήλων της φορολογικής διοίκησης που διευκολύνονταν από την εκτεταμένη αλληλεπίδραση ελεγκτών και ελεγχομένων, που δημιουργούσε μεγάλο περιθώριο κατάχρησης, καθώς και την έλλειψη αποτελεσματικού εσωτερικού ελέγχου (Katsios, 2006).
Πώς επέδρασαν τα προγράμματα προσαρμογής
Η μελέτη των Αναστασάτου και Τσακλόγλου δεν περιέχει μια ενότητα που να αναλύει τις μεταρρυθμίσεις οι οποίες υιοθετήθηκαν προκειμένου να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της φοροδιαφυγής. «Το φαινόμενο της φοροδιαφυγής έχει πολλές εκφάνσεις και αιτίες και ο περιορισμός του απαιτεί άμεσες παρεμβάσεις σε πολλά μέτωπα της δημόσιας διοίκησης και των δημοσιονομικών πολιτικών, ενώ κάποιες φορές μπορεί και να προκύψει ως έμμεσο αποτέλεσμα άλλων εξελίξεων στο οικονομικό περιβάλλον (βλ. αύξηση πλαστικού χρήματος λόγω capital controls)», επισημαίνουν. Ωστόσο, εντοπίζουν επιμέρους ρυθμίσεις που είχαν ως άμεσο στόχο την πάταξη της φοροδιαφυγής και εφαρμόστηκαν την περίοδο των προγραμμάτων προσαρμογής. Οι πιο κύριες είναι οι ακόλουθες:
Αναδιοργάνωση της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογικών Ελέγχων και μετατροπή της σε επιχειρησιακή υπηρεσία, αντί του μέχρι τότε ισχύοντος νομοθετικού και συμβουλευτικού της καθεστώτος (2011)
Θεσμοθέτηση της ημι-αυτόνομης Γενικής Γραμματείας Δημοσίων Εσόδων (ΓΓΔΕ) με κατάργηση της Γενικής Γραμματείας Φορολογικών και Τελωνειακών Θεμάτων (2012)
Μετατροπή της ΓΓΔΕ σε πλήρως ανεξάρτητη αρχή, την Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων – ΑΑΔΕ (2016)
Δημιουργία εξειδικευμένης μονάδας για μεγάλες επιχειρήσεις, η ΔΟΥ Μεγάλων Επιχειρήσεων / το μετέπειτα «Κέντρο Ελέγχου Μεγάλων Επιχειρήσεων – ΚΕΜΕΕΠ – που υπάγεται στη σημερινή ΑΑΔΕ (2011)
Δημιουργία του Κέντρου Ελέγχου Φορολογουμένων Μεγάλου Πλούτου (ΚΕΦΟΜΕΠ) ως ειδικής αποκεντρωμένης υπηρεσίας φορολογικού ελέγχου, που υπάγεται στην σημερινή ΑΑΔΕ (2013)
Θεσμοθέτηση διαδικασίας διαγραφής μη εισπράξιμων φορολογικών οφειλών πριν την επέλευση της παραγραφής (θεσμοθέτηση το 2011 και αναθεώρηση το 2013)
Απόφαση τακτικής δημοσίευσης των στοιχείων των ληξιπρόθεσμων οφειλών προς το Δημόσιο από την ΑΑΔΕ, για την ενίσχυση του κινήτρου συμμόρφωσης με τις φορολογικές υποχρεώσεις των φορολογουμένων
Θεσμοθέτηση του Εισαγγελέα Οικονομικού Εγκλήματος (2011)
Νομοθέτηση της περιοδικής μετακίνησης των διευθυντών σημαντικών ΔΟΥ
Δημιουργία στο Υπουργείο Οικονομικών ενός Τμήματος Εσωτερικών Υποθέσεων (ΤΕΥ).
naftemporiki.gr
