Σχόλιο του πρώην Προέδρου της Δημοκρατίας και Επίτιμου Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών, Προκόπη Παυλόπουλου στις αποφάσεις ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022 για την κατά το Σύνταγμα έκταση του ελέγχου και της εποπτείας του Δημοσίου επί των Δημόσιων Επιχειρήσεων
Με δύο πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειάς του, και συγκεκριμένα με τις αποφάσεις 190-191/2022 που αφορούν, αντιστοίχως, το κατά το Σύνταγμα νομικό καθεστώς της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ και της επ’ αυτών εποπτείας του Ελληνικού Δημοσίου, ως Δημόσιων Επιχειρήσεων κοινής ωφέλειας που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου –κατά τις διατάξεις του άρθρου 23 παρ.2 εδ.β΄ του Συντάγματος– και ειδικότερα την ζωτική σημασία της ύδρευσης και αποχέτευσης στην ευρύτερη περιοχή του Λεκανοπεδίου Αττικής και της Θεσσαλονίκης, το Συμβούλιο της Επικρατείας επιβεβαίωσε την νομολογία του σχετικά με την φύση και τα όρια του κρατικού παρεμβατισμού στο πλαίσιο του εκ φύσεως φιλελεύθερου χαρακτήρα της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, όπως αυτή οργανώνεται και λειτουργεί στο ισχύον συνταγματικό πλαίσιο.
Α. Πιο αναλυτικά, οι διατάξεις του Συντάγματος προσδιορίζουν και τις θεμελιώδεις συνιστώσες της κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του (βλ.Προκόπη Παυλόπουλου, «Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης», Ι, 2η έκδ., 2014, σελ.113 επ., με περαιτέρω εκτενείς παραπομπές στην νομολογία, ιδίως του Συμβουλίου της Επικρατείας), πάνω στην θεσμική και πολιτική «αντηρίδα» του Φιλελευθερισμού. Κατ’ ακρίβεια δε το Σύνταγμα στηρίζεται στις αρχές και στις αξίες της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, ως θεσμικού και πολιτικού οικοδομήματος το οποίο εγγυάται την ακώλυτη άσκηση των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, έτσι ώστε ο φορέας τους να υπερασπίζεται, in concreto και αποτελεσματικώς, την αξία του (άρθρο 2 παρ.1) και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του, μέσω της επίσης ελεύθερης συμμετοχής του στην κοινωνική, οικονομική και πολιτική ζωή της Χώρας (άρθρο 5 παρ. 1).
Β. Από την άλλη πλευρά, οι ίδιες οι διατάξεις του Συντάγματος προσδίδουν στην Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία και τα χαρακτηριστικά του Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο, καθορίζοντας επακριβώς τα όρια του, κατ’ εξαίρεση πάντοτε, κρατικού παρεμβατισμού. Με κύριο στόχο την διασφάλιση της συνέχειας του Κράτους και των υπηρεσιών του, υπό συνθήκες θωράκισης της κοινωνικής συνοχής, κατ’ εξοχήν δια του σεβασμού και της εφαρμογής στην πράξη των προταγμάτων της αναλογικής Ισότητας, για την όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματική μείωση των κοινωνικών και οικονομικών ανισοτήτων. Και στο πλαίσιο αυτό ο, πάντοτε κατ’ εξαίρεση, κρατικός παρεμβατισμός είναι σαφώς οριοθετημένος από τις διατάξεις του Συντάγματος αφενός ratione materiae. Δηλαδή είναι επιτρεπτός μόνο στο μέτρο που τούτο καθίσταται αναγκαίο για την επίτευξη των κατά τ’ ανωτέρω στόχων της συνέχειας του Κράτους και της κοινωνικής συνοχής. Και, αφετέρου, ratione temporis. Δηλαδή είναι επιτρεπτός μόνο για όσο χρονικό διάστημα ο παρεμβατισμός αυτός είναι αναγκαίος ως την επάνοδο σε ομαλές κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες. Φυσικά με την απαραίτητη διευκρίνιση, ότι υπάρχουν μορφές κρατικού παρεμβατισμού οι οποίες, κατά το ίδιο το Σύνταγμα και εκ φύσεως, εκτείνονται χρονικώς απεριορίστως, όπως π.χ. συμβαίνει με τον κρατικό παρεμβατισμό που αφορά την οργάνωση και λειτουργία των θεσμών του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου, καθώς και αφενός μεν την επιδίωξη εδραίωσης της κοινωνικής ειρήνης, αφετέρου δε την προστασία του γενικού συμφέροντος (βλ., ιδίως, τις διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος).
Ι. Τα δεδομένα, πραγματικά και νομικά, των αποφάσεων ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022
Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας εξέδωσε τις αποφάσεις της 190-191/2022 υπό τ’ ακόλουθα, πραγματικά και νομικά, δεδομένα:
Α. Το ιστορικό των αποφάσεων ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022
Με βάση τις διατάξεις του ν. 4389/2016, το Δημόσιο μετέβαλε την σύνθεση του μετοχικού κεφαλαίου των Δημόσιων Επιχειρήσεων της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ.
1. Πρόκειται για εκείνες τις Δημόσιες Επιχειρήσεις οι οποίες, με την συνεχή λειτουργία τους, ικανοποιούν τις ανάγκες ύδρευσης και αποχέτευσης, αντιστοίχως, στην ευρύτερη περιοχή του Λεκανοπεδίου Αττικής και της Θεσσαλονίκης. Κατά τούτο πρόκειται, αναμφισβητήτως, για επιχειρήσεις δημόσιου χαρακτήρα οι οποίες, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 23 παρ.2 εδ.β΄ του Συντάγματος, από την μια πλευρά ανήκουν στις Δημόσιες Επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας. Και, από την άλλη πλευρά, «η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου». Εν προκειμένω δε η κατά τ’ ανωτέρω κοινή ωφέλεια και ζωτική σημασία τους συνδέεται πρωτίστως με υπαρξιακής κυριολεκτικώς σημασίας, αγαθό για την αξία του Ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του καθώς και για την εν γένει συνοχή του κοινωνικού συνόλου, ήτοι με το αγαθό της υγείας, όπως ορίζουν οι διατάξεις των άρθρων 5 παρ.5 και 21 παρ.3 του Συντάγματος.
2. Κατ’ ακρίβεια, με τις διατάξεις του ως άνω ν. 4389/2016 μεταβιβάσθηκε, συνολικώς και με συνυπολογισμό ανάλογων προγενέστερων μεταβιβάσεων, ποσοστό μεγαλύτερο του 50% στην Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ ΑΕ). Με τον τρόπο αυτό ναι μεν η ΕΕΣΥΠ ΑΕ έχει ως μοναδικό μέτοχο το Ελληνικό Δημόσιο, πλην όμως μέσω των προμνημονευόμενων μεταβολών στο μετοχικό κεφάλαιο της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ ο πλήρης έλεγχός τους περιήλθε, ουσιαστικώς, στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Άρα, κατ’ αποτέλεσμα, το μέγιστο μέρος των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων και της αρμοδιότητας εκλογής των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ περιήλθε στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Οπότε ο ίδιος «πυρήνας» της επ’ αυτών εποπτείας, η οποία πρέπει ν’ ασκείται κατά το Σύνταγμα οπωσδήποτε από το Ελληνικό Δημόσιο, απομειώθηκε, και μάλιστα σε βαθμό ώστε η εποπτεία αυτή να καθίσταται, κατ’ ουσίαν, εντελώς «σκιώδης» και, συνακόλουθα, οπωσδήποτε τυπική. Τα δεδομένα του ως άνω συλλογισμού ενισχύονται και από την ίδια την νομική φύση της ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Πραγματικά, κατά τις διατάξεις των ν. 4336/2015, 4389/2016 και 4549/2018, ως και ο επί της ΕΕΣΥΠ ΑΕ έλεγχος του Ελληνικού Δημοσίου είναι ελλιπής και επιφανειακός αφού, π.χ., αυτό δεν έχει ουσιαστική επιρροή ούτε καν στον τρόπο συγκρότησης και σύνθεσης του Διοικητικού Συμβουλίου της. Ενώ από τις διατάξεις του ν. 4389/2016 προκύπτει ότι δεν θεσπίζεται δι’ αυτών οιαδήποτε διοικητική διαδικασία, μέσω της οποίας καθιερώνεται αντίστοιχη αρμοδιότητα του Ελληνικού Δημοσίου να παρεμβαίνει, είτε προληπτικώς είτε και κατασταλτικώς, με τις ανάλογες πρόσφορες διοικητικές πράξεις στο πεδίο διαχείρισης, από την πλευρά της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, των περιουσιακών στοιχείων της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ. Κατά συνέπεια, ουδόλως μπορεί να υποστηριχθεί ότι η κατά το Σύνταγμα θεσπιζόμενη εποπτεία επί της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ ασκείται από το Ελληνικό Δημόσιο, έστω και εμμέσως - πλην όμως συνταγματικώς επαρκώς - μέσω της ΕΕΣΥΠ ΑΕ.
Τα κύρια obiter dicta των αποφάσεων ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022
Με τις κατά τ’ ανωτέρω αποφάσεις του 190-191/2022, το Συμβούλιο της Επικρατείας –εν Ολομελεία, και μ’ ελάχιστες μειοψηφίες– έκρινε την, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 4389/2016, μεταβίβαση της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ αντισυνταγματική. Και τούτο, διότι έρχεται σε αντίθεση κυρίως με τις προαναφερόμενες διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος, με βάση τ’ ακόλουθα σκεπτικά, όπως παρατίθενται ύστερα από την σύνθεση των δύο ως άνω αποφάσεων του Συμβουλίου της Επικρατείας:
1. Κατά το Σύνταγμα, και ειδικώς με βάση τις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3, η παροχή υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης στον πληθυσμό της Αττικής και της Θεσσαλονίκης δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Συνεπώς μπορεί, κατ’ αρχήν, ν’ ανατίθεται σε Δημόσια Επιχείρηση με την μορφή ανώνυμης εταιρείας, όπως είναι π.χ. η ΕΥΔΑΠ ΑΕ και η ΕΥΑΘ ΑΕ.
α) Υπό τις συγκεκριμένες, όμως, συνθήκες, δηλαδή υπό συνθήκες παροχής των υπηρεσιών αυτών μονοπωλιακώς, από δίκτυα μοναδικά στην περιοχή και ανήκοντα, ιδιοκτησιακώς, στην ΕΥΔΑΠ ΑΕ και στην ΕΥΑΘ ΑΕ - ήτοι σε φορείς που παρέχουν τις υπηρεσίες τους μέσω σύμβασης παραχώρησης - είναι συνταγματικώς επιβεβλημένος ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ από το Ελληνικό Δημόσιο, όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτών, αλλά και δια του μετοχικού τους κεφαλαίου. Διότι μόνον εάν το Ελληνικό Δημόσιο διατηρεί κατ’ ουσίαν την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου αυτών των Δημόσιων Επιχειρήσεων, οι οποίες παρέχουν, υπό τις ανωτέρω συνθήκες, υπηρεσίες κοινής ωφέλειας απολύτως ζωτικής σημασίας για τον πληθυσμό της Αττικής και της Θεσσαλονίκης, εξασφαλίζονται τόσο τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα του Δημοσίου επί της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ, όσο και η εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου τους από το κατέχον την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου τους Ελληνικό Δημόσιο.
β) Δια της κατοχής, λοιπόν, από το Ελληνικό Δημόσιο της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου των Δημόσιων Επιχειρήσεων ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ τεκμαίρεται, ότι διασφαλίζεται η διαχείρισή τους σύμφωνα με τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το Σύνταγμα, ως προς την παροχή της συγκεκριμένης υπηρεσίας (πρβλ. ΣτΕ (Ολ.) 1906/2014). Όπως συνάγεται δε, περαιτέρω, από τις ίδιες συνταγματικές διατάξεις, ανεξαρτήτως εάν η συμμετοχή στο μετοχικό κεφάλαιο της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ μπορεί να είναι και έμμεση, δια της παρεμβολής άλλου νομικού προσώπου, πάντως το Ελληνικό Δημόσιο, με την κατοχή του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ και την διαχείριση αυτών των Δημόσιων Επιχειρήσεων, δεν επιτρέπεται να επιδιώκει, προεχόντως ή και παραλλήλως, οικονομικούς ή άλλους σκοπούς, έστω και υπαγορευόμενους από το ευρύτερο δημόσιο συμφέρον, όταν οι σκοποί αυτοί ανταγωνίζονται ή θέτουν σε κίνδυνο την αξιούμενη αδιάλειπτη και υψηλής ποιότητας παροχή των, ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, ως άνω υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης.
2. Κατόπιν των ανωτέρω η μεταβίβαση, σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 4389/2016, από το Ελληνικό Δημόσιο στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ ποσοστού μεγαλύτερου του 50% του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος. Αυτό συνάγεται εκ του ότι το Ελληνικό Δημόσιο, καίτοι είναι ο μοναδικός μέτοχος της ΕΕΣΥΠ ΑΕ - της μετόχου δηλαδή των ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ - δεν ασκεί έλεγχο επί του Διοικητικού Συμβουλίου της ΕΕΣΥΠ ΑΕ και δεν πληρούται, ως εκ τούτου, η συνταγματική προϋπόθεση, σύμφωνα με την οποία είναι επιβεβλημένος ο έλεγχος της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ από το ίδιο το Ελληνικό Δημόσιο. Έλεγχος ο οποίος, κατά το Σύνταγμα, ασκείται όχι απλώς με την άσκηση εποπτείας επ’ αυτής, αλλά και δια του μετοχικού της κεφαλαίου. Επιπροσθέτως δε η ΕΕΣΥΠ ΑΕ, νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου παρεμβαλλόμενο μεταξύ του Ελληνικού Δημοσίου και των ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ, επιδιώκει, προεχόντως, σκοπούς ταμειακούς και ταμιευτικούς, με τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας ο οποίος προσιδιάζει στην εξυπηρέτηση των σκοπών αυτών.
α) Ειδικότερα, όπως συνάγεται από τις διατάξεις των ν. 4336/2015, 4389/2016 –με την μορφή που ισχύει- και 4549/2018, η ΕΕΣΥΠ ΑΕ δημιουργήθηκε προς επίτευξη ειδικού δημόσιου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην διαχείριση και αξιοποίηση, κατά τρόπο επικερδή για την Εταιρεία και με πρόσφορες προς τούτο μεθόδους, των μεταβιβασθέντων σε αυτήν περιουσιακών στοιχείων του Ελληνικού Δημοσίου. Τα κέρδη που αποφέρει η ως άνω διαχείριση του χαρτοφυλακίου της ΕΕΣΥΠ ΑΕ διατίθενται, υποχρεωτικώς, κατά 50% ως μέρισμα στο Ελληνικό Δημόσιο για την περαιτέρω διάθεσή τους προς απομείωση των οικονομικών-δανειακών υποχρεώσεων της Χώρας. Και, κατά το υπόλοιπο 50%, εν μέρει ως μέρισμα στο Ελληνικό Δημόσιο, για την πραγματοποίηση επενδύσεων και εν μέρει στην ίδια την ΕΕΣΥΠ ΑΕ, για την άσκηση της επενδυτικής της πολιτικής και την δημιουργία αποθεματικών. Οι μέθοδοι και η διαδικασία για την διαχείριση και αξιοποίηση των περιουσιακών στοιχείων της ΕΕΣΥΠ ΑΕ καθορίζονται διά νόμου, με γνώμονα την επίτευξη του προαναφερόμενου σκοπού.
β) Από τ’ ανωτέρω προκύπτει ότι ο ν. 4389/2016 οργανώνει την ΕΕΣΥΠ ΑΕ ως ιδιότυπο νομικό πρόσωπο, με αντικείμενο δραστηριότητας ανάλογο προς εκείνο των εταιρειών «απόκτησης και ρευστοποίησης» («acquisition and disposal»), στο οποίο το Ελληνικό Δημόσιο, ενεργώντας ως fiscus, μεταβιβάζει περιουσιακά του στοιχεία, υπολαμβάνοντας ότι ανήκουν στην ιδιωτική του περιουσία, προκειμένου η Εταιρεία αυτή να τα διαχειρισθεί, επαγγελματικώς και επιχειρηματικώς, προς επίτευξη του μέγιστου οικονομικού αποτελέσματος από την εκμετάλλευσή τους με ποικίλους τρόπους. Η ΕΕΣΥΠ ΑΕ διαχειρίζεται, εκ του νόμου, και τις μεταβιβασθείσες σε αυτήν ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ κατά τον πλέον πρόσφορο για την επίτευξη των καταστατικών σκοπών της τρόπο, με τον εντεύθεν όμως, αποδεκτό από τον νομοθέτη, κίνδυνο η διαχείριση, υπό προϋποθέσεις και περιστάσεις, να είναι δυνατόν ν’ αποβαίνει εις βάρος της ποιότητας, της καθολικότητας ή και της προσιτής τιμής των παρεχομένων από την ΕΥΔΑΠ ΑΕ και την ΕΥΑΘ ΑΕ υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης. Η ΕΥΔΑΠ ΑΕ και η ΕΥΑΘ ΑΕ, λειτουργούσες ως θυγατρικές της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, εξακολουθούν μεν να έχουν το ίδιο αντικείμενο δραστηριότητας. Πλην όμως αφενός εισφέρουν τα κέρδη τους στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ, προκειμένου να διατεθούν περαιτέρω, μαζί με τα έσοδα από την διαχείριση των λοιπών περιουσιακών στοιχείων της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, για τους προμνημονευόμενους συγκεκριμένους σκοπούς. Και, αφετέρου, κατά την παροχή των υπηρεσιών τους τελούν πλέον μόνον υπό την εποπτεία του Ελληνικού Δημοσίου και όχι υπό τον έλεγχό του, μέσω και της κατοχής της πλειοψηφίας του μετοχικού κεφαλαίου, όπως απαιτούν οι οικείες διατάξεις του Συντάγματος.
γ) Επιπλέον, ο νόμος δεν επιφυλάσσει στο Ελληνικό Δημόσιο ούτε καν τον έμμεσο έλεγχο της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ, εφόσον με τις κατά τ’ ανωτέρω ρυθμίσεις του ν. 4389/2016 δεν διασφαλίζεται ο πλήρης έλεγχος του Ελληνικού Δημοσίου επί του Διοικητικού Συμβουλίου της «μητρικής» εταιρείας ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Και τούτο, διότι το Διοικητικό Συμβούλιο της ΕΕΣΥΠ ΑΕ δεν ορίζεται από τη Γενική Συνέλευσή της, δηλαδή από το Ελληνικό Δημόσιο, αλλ’ από ειδικό συλλογικό όργανο, το Εποπτικό Συμβούλιο της ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Δεν διασφαλίζουν δε επαρκώς τον έλεγχο του Ελληνικού Δημοσίου επί της ΕΕΣΥΠ ΑΕ και των θυγατρικών της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ ούτε ο Εσωτερικός Κανονισμός της ΕΕΣΥΠ ΑΕ -ο οποίος ρυθμίζει την εταιρική διακυβέρνηση, την πολιτική επενδύσεων, την πολιτική μερισμάτων και τον «Μηχανισμό Συντονισμού»- ούτε το στρατηγικό σχέδιο της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, που καταρτίζεται βάσει γενικών στρατηγικών κατευθύνσεων του Υπουργού Οικονομικών. Και τούτο, διότι ο Εσωτερικός Κανονισμός και το Στρατηγικό Σχέδιο της ΕΕΣΥΠ ΑΕ αφενός απαγορεύεται να θίγουν τα δικαιώματα ή τα συμφέροντα του ΕΜΣ. Και, αφετέρου, διαγράφουν ένα γενικό μόνο πλαίσιο αρχών και κατευθύνσεων για τις ενέργειες του Διοικητικού Συμβουλίου, χωρίς να έχουν τον χαρακτήρα διοικητικών πράξεων, με συγκεκριμένο δεσμευτικό ρυθμιστικό περιεχόμενο.
δ) Άλλωστε, ενόψει του σκοπού της ΕΕΣΥΠ ΑΕ, η επίτευξη του οποίου επιδιώκεται με ιδιωτικοοικονομικά μέσα, ο ν. 4389/2016 δεν θεσπίζει οποιαδήποτε διοικητική διαδικασία, ιδρύουσα αρμοδιότητα του Ελληνικού Δημοσίου να παρεμβαίνει, προληπτικώς ή κατασταλτικώς, με την έκδοση εκτελεστών διοικητικών πράξεων σε θέματα διοίκησης και διαχείρισης, από την ΕΕΣΥΠ ΑΕ, των περιουσιακών στοιχείων των θυγατρικών της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ ή στην διαμόρφωση, από την ΕΕΣΥΠ ΑΕ, της πολιτικής της ΕΥΔΑΠ ΑΕ και της ΕΥΑΘ ΑΕ, ώστε να δύναται να θεωρηθεί ότι το Δημόσιο διασφαλίζει, κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, την διαφύλαξη των συνταγματικών εγγυήσεων, σε περίπτωση που οι εγγυήσεις αυτές τίθενται σε διακινδύνευση προς εκπλήρωση των καταστατικών σκοπών της ΕΕΣΥΠ ΑΕ. Επομένως, ο ν. 4389/2016, καθ’ ο μέρος προβλέπει την μεταβίβαση στην ΕΕΣΥΠ ΑΕ ποσοστού 50,003% του μετοχικού κεφαλαίου των Δημόσιων Επιχειρήσεων ΕΥΔΑΠ ΑΕ και ΕΥΑΘ ΑΕ, αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος. Τούτο δε ακόμη και υπό την εκδοχή ότι το ποσοστό που κατέχει η ΕΕΣΥΠ ΑΕ (50,003%) δεν νομιμοποιείται να το μεταβιβάσει σε ιδιώτες, δεσμευόμενη σχετικώς από τα κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ (Ολ) 1906/2014.
3. Ας σημειωθεί, ότι οι προμνημονευόμενες σκέψεις των αποφάσεων ΣτΕ (Ολ.) 190-191/2022 «ευθυγραμμίζονται», στο μέγιστο μέρος τους, με προηγούμενη νομολογία του. Αναφέρονται ενδεικτικώς:
α) Το Πρακτικό Επεξεργασίας 158/1992 του ΣτΕ, στο οποίο επισημαίνονται, μεταξύ άλλων, και τ’ ακόλουθα: «Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία. Διότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του Ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος. Κατά συνέπεια, και στις δημόσιες αυτές επιχειρήσεις ισχύει η αρχή της συνεχούς λειτουργίας, που διέπει την Δημόσια Διοίκηση. Την θεμελιώδη αυτή αρχή ουδείς, εντός ή εκτός των δημοσίων επιχειρήσεων, επιτρέπεται να διαταράξει, διότι αυτή τελεί υπό την εγγύηση του Κράτους και οφείλει να την πραγματώνει αυτοδυνάμως οσάκις απειλείται».
β) Κατ’ εξοχήν δε το σκεπτικό αρ. 22 της απόφασης ΣτΕ (Ολ) 1906/2014, σύμφωνα με το οποίο: «Επειδή, η παροχή υπηρεσιών κοινής ωφελείας δεν συνιστά δραστηριότητα αναπόσπαστη από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. Τούτο ισχύει και προκειμένου περί των υπηρεσιών υδρεύσεως και αποχετεύσεως, τις οποίες δύναται να παρέχει μια δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό νομικό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρεία. Ο χαρακτήρας, όμως, της δημοσίας επιχειρήσεως αναιρείται στην περίπτωση της αποξενώσεως του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανωνύμου εταιρείας δια του μετοχικού κεφαλαίου, ήτοι της αποξενώσεώς του από εκείνο το ποσοστό των μετοχών (μεγαλύτερο του 50% σύμφωνα με τις διατάξεις της νομοθεσίας και το καταστατικό) που εξασφαλίζει τα ιδιοκτησιακά δικαιώματα και την δυνατότητα εκλογής, από την Γενική Συνέλευση των μετόχων, της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου, το οποίο είναι το ανώτατο διοικητικό όργανο της εταιρείας που διαμορφώνει τη στρατηγική και πολιτική της ανάπτυξής της και διαχειρίζεται τα περιουσιακά στοιχεία της. Στην περίπτωση αυτή η δημόσια επιχείρηση ιδιωτικοποιείται όχι μόνον τύποις, δια της υπαγωγής της στις διατάξεις του ιδιωτικού δικαίου που διέπουν τις ανώνυμες εταιρείες, αλλά και κατ’ ουσίαν, μετατρεπόμενη σε ιδιωτική επιχείρηση, διότι παρέχεται σε ιδιώτες επενδυτές η νομική δυνατότητα συγκεντρώσεως του ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει τον ιδιοκτησιακό έλεγχο και την εκλογή της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρείας. Η δε κατ’ ουσίαν μετατροπή της δημοσίας επιχειρήσεως σε ιδιωτική, που λειτουργεί με γνώμονα το κέρδος, καθιστά αβέβαιη την συνέχεια της εκ μέρους της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας, και δη υψηλής ποιότητας, η οποία δεν εξασφαλίζεται πλήρως με την κρατική εποπτεία. Σύμφωνα με τα εκτεθέντα στις προηγούμενες σκέψεις, οι υπηρεσίες της ΕΥΔΑΠ ΑΕ παρέχονται μονοπωλιακώς, σε μεγάλο πληθυσμό διαβιούντα υπό δυσμενείς οικιστικές συνθήκες στον περιορισμένο χώρο της Αττικής, από δίκτυα που είναι μοναδικά στην περιοχή και ανήκουν στα πάγια περιουσιακά στοιχεία της εταιρείας. Συνίστανται δε οι υπηρεσίες αυτές στην ύδρευση και στην αποχέτευση που είναι αναγκαίες για την υγιεινή διαβίωση και, ιδίως, στην παροχή του πόσιμου ύδατος, φυσικού αγαθού απαραίτητου για την επιβίωση, που καθίσταται σπανιότερο συν τω χρόνω. Αβεβαιότητα ως προς την συνέχεια της παροχής προσιτών υπηρεσιών κοινής ωφελείας με αυτόν τον βαθμό αναγκαιότητας δεν συγχωρείται από το άρθρο 5 του Συντάγματος, ειδικότερα δε από την διάταξη της παραγράφου 5, που προσετέθη με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής και κατοχυρώνει το δικαίωμα στην προστασία της υγείας, καθώς και από το άρθρο 21 παρ. 3, που ορίζει ότι το Κράτος μεριμνά για την υγεία των πολιτών. Συνεπώς, η αποξένωση του Ελληνικού Δημοσίου από την πλειοψηφία του μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ ΑΕ, του οποίου η διατήρηση είναι αναγκαία – υπό το δεδομένο νομικό καθεστώς – για να μη μετατραπεί η δημόσια επιχείρηση σε ιδιωτική, συνιστά παράβαση των άρθρων 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 του Συντάγματος.»
ΙΙ. Οι αποφάσεις ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022 υπό το πρίσμα της κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του Συντάγματος
Από την ανάλυση που προηγήθηκε προκύπτει το πόσο και πώς και οι αποφάσεις ΣτΕ (Ολ) 190-191/2022, ιδίως αναφορικά με την φύση και την έκταση του κρατικού παρεμβατισμού μέσω Δημόσιων Επιχειρήσεων και την επ’ αυτών επιβεβλημένη συνταγματικώς άσκηση της εποπτείας εκ μέρους του νομικού προσώπου του Δημοσίου, εντάσσονται στο πλαίσιο της εν γένει κοινωνικοοικονομικής «ιδεολογίας» του ισχύοντος Συντάγματος, όπως αυτή «αναδύεται» από το γράμμα και το πνεύμα συγκεκριμένων διατάξεών του. Διατάξεων οι οποίες, όπως είναι ευνόητο, συνδέονται, κατ’ ανάγκη, στενώς με το γράμμα και το πνεύμα εκείνων των αντίστοιχων θεμελιωδών διατάξεών του, που οργανώνουν την δομή και την λειτουργία της, κατ’ αρχήν και κατά κανόνα, Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας στο πεδίο της Εθνικής Έννομης Τάξης μας (βλ. εκτενή ανάλυση in Προκόπη Παυλόπουλου, «Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης», όπ. παρ., σελ. 113 επ., με περαιτέρω παραπομπές στην βιβλιογραφία και στην νομολογία).
Α. Ο φιλελεύθερος χαρακτήρας της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας κατά τις διατάξεις του Συντάγματος
Η κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος συναρτάται φυσικά, από πλευράς των κανονιστικών δεδομένων του προσδιορισμού της, με την ευρύτερη συνύπαρξή του με άλλους κανόνες δικαίου, ως προς τους οποίους οι διατάξεις του τελούν σε σχέση «ισορροπίας εφαρμογής».
1. Όπως είναι αυτονόητο, πρόκειται κυρίως για τους κανόνες του Ευρωπαϊκού Δικαίου, πρωτογενούς και παραγώγου, με τους οποίους το Σύνταγμα τελεί σε καθεστώς «ρυθμιστικής συνύπαρξης», ήτοι δίχως δυνατότητα καθολικώς αποδεκτής ιεράρχησης για όσο χρόνο η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει αποκτήσει τα θεσμικά χαρακτηριστικά ενιαίας κρατικής οντότητας με δικό της Σύνταγμα. Υπό την έννοια αυτή επιχειρείται στην συνέχεια η συνοπτική περιγραφή αφενός των «ιδεολογικών» συνιστωσών του Συντάγματος. Και, αφετέρου, των διατάξεων του Συντάγματος οι οποίες τις καθιερώνουν. Οι περί Φιλελευθερισμού και παρεμβατισμού αναλύσεις που ακολουθούν στηρίζονται τόσο στις γενικές θεωρήσεις του παραδοσιακού «γνήσιου» -ήτοι απαλλαγμένου από ορισμένες ακραίως Νεοφιλελεύθερες στρεβλώσεις του- καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Όσο και στις αντίστοιχες «προσλαμβάνουσες παραστάσεις» του Συντακτικού και Αναθεωρητικού Νομοθέτη στο πλαίσιο του ισχύοντος Συντάγματος του 1975, φυσικά ύστερα και από τις ως τώρα αναθεωρήσεις του.
2. Σύμφωνα με τα ιστορικά, και όχι μόνο, δεδομένα του «γνήσιου» καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος, ο Φιλελευθερισμός αποτελεί βασικό, ιδεολογικής -και όχι μόνον- υφής, πυλώνα του. Και τον πυλώνα αυτό συνθέτουν, ως προς τα διακριτικά χαρακτηριστικά του και την πεμπτουσία του πυρήνα του στο πεδίο της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας :
α) Κατά πρώτο λόγο το Κράτος Δικαίου. Ειδικότερα, το Κράτος Δικαίου αποτελεί, κατ’ ουσία, θεσμικό θεμέλιο της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, δεδομένου ότι η φύση του Κράτους Δικαίου έγκειται στην ύπαρξη θεμελιωδών διατάξεων, οι οποίες διέπουν την οργάνωση και λειτουργία πολιτικών θεσμών, εξοπλισμένων με αρμοδιότητες που επιβάλλει η ουσία του Φιλελευθερισμού. Καθώς και στην ύπαρξη μηχανισμών οι οποίοι εγγυώνται, ιδίως με την επιβολή των θεσμοθετημένων προς τούτο κυρώσεων, ότι οι λοιποί κανόνες δικαίου, που διέπουν το κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, θεσπίζονται και εφαρμόζονται χωρίς να έρχονται σε αντίθεση με τις ως άνω θεμελιώδεις διατάξεις.
α1) Επιπλέον, το ως άνω Κράτος Δικαίου προϋποθέτει την ύπαρξη και λειτουργία θεσμών, οι οποίοι διασφαλίζουν πρώτον, την δημοκρατική διακυβέρνηση του κοινωνικού συνόλου από όργανα, που αναδεικνύονται μέσ’ από την διαδικασία ελεύθερων και κατά τακτά χρονικά διαστήματα επαναλαμβανόμενων εκλογών υπό καθεστώς καθολικότητας, ισότητας και μυστικότητας της ψήφου. Και, δεύτερον, στην μεν πλειοψηφία την δυνατότητα να κυβερνά, εφαρμόζοντας το πρόγραμμα, με βάση το οποίο έχει εκλεγεί. Στην δε μειοψηφία την δυνατότητα να ελέγχει, πάντα υπό θεσμικούς όρους, την πλειοψηφία.
α2) Περαιτέρω, η ουσία του Κράτους Δικαίου, στο πλαίσιο της σύγχρονης Φιλελεύθερης –εντελώς αντίθετης προς τις υπερβολές της ακραίως Νεοφιλελεύθερης- Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας προϋποθέτει την ύπαρξη θεσμών, που του επιτρέπουν να λειτουργεί και ως Κοινωνικό Κράτος Δικαίου. Ήτοι ως Κράτος παρέμβασης στο κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, όταν και όπου η παρέμβαση θεωρείται επιβεβλημένη. Οι θεσμοί αυτοί αφορούν κυρίως την χορήγηση παροχών προς κατηγορίες μελών του κοινωνικού συνόλου, προκειμένου να διασφαλίζονται οι υπό καθεστώς Δικαιοσύνης ομαλές συνθήκες κοινωνικής διαβίωσης και ν’ αποφεύγεται έτσι ο κίνδυνος ρήξης του κοινωνικού ιστού.
β) Κατά δεύτερο λόγο, από την θεσμικοπολιτική φυσιογνωμία του ως άνω Κράτους Δικαίου καταδεικνύεται, όπως είναι προφανές, η ευθεία σύνδεσή του και με τα κάθε είδους Δικαιώματα του Ανθρώπου. Ιδίως με την μορφή που τα Δικαιώματα αυτά απέκτησαν την σύγχρονη νομική τους κατοχύρωση και οριοθέτηση, με αφετηρία ιδίως – όχι όμως και αποκλειστικώς, όταν π.χ. είχαν προηγηθεί στην Αγγλία η “Magna Carta Libertatum”, του 1215 και το “Bill of Rights”, του 1689 και μεταγενεστέρως στις ΗΠΑ, το 1791, είχαν επέλθει οι πρώτες τροπολογίες του Συντάγματός τους, που προσέθεσαν σε αυτό θεμελιώδη ατομικά δικαιώματα - το πλαίσιο της «Διακήρυξης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και του Πολίτη», της 26ης Αυγούστου 1789, κατά την Γαλλική Επανάσταση.
β1) Ήδη από το χρόνο εμφάνισης της ως άνω Διακήρυξης –και σύμφωνα με το περιεχόμενό της- προκύπτει ότι τα Θεμελιώδη Δικαιώματα του Ανθρώπου συνδέονται αρρήκτως με την φύση του και τον προορισμό του. Κατά τούτο δεν μπορεί να τα θεωρήσει κανείς ακόμη και ανεξάρτητα από κάθε μορφή εξουσίας, πολιτική ή οικονομική. Για τον λόγο αυτό το Κράτος, ως μορφή πολιτικής εξουσίας με δημοκρατική οργάνωση, κατά το πρότυπο της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, υπάρχει προκειμένου να εγγυάται την πλήρη αναγνώριση και ακώλυτη άσκηση των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Κατά συνέπεια, η κρατική εξουσία τότε μόνο νομιμοποιείται δημοκρατικώς και επαρκώς, όταν παρέχει θεσμικώς τις εγγυήσεις αυτές. Και, αντιθέτως, χάνει την έναντι του κοινωνικού συνόλου γενικότερη νομιμοποίησή της όταν είτε παραβλέπει τα Δικαιώματα αυτά. Είτε, τέλος, εξαπλώνεται, κατά τρόπο βλαπτικό για τα ως άνω Δικαιώματα, σε δραστηριότητες παρέμβασης στο κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, οι οποίες δεν έχουν σχέση με τις εγγυήσεις αναγνώρισης και ακώλυτης άσκησής τους.
β2) Από πλευράς περιεχομένου, η σύγχρονη αντίληψη τόσο της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας όσο και του Κράτους Δικαίου έχει επιφέρει ουσιώδεις μεταβολές στο περιεχόμενο των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Με πιο αξιοσημείωτη εκείνη που αφορά τα Κοινωνικά Δικαιώματα και, συνακόλουθα, το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου. Και τούτο - με την πρόσθετη διευκρίνιση ότι ουδένα πλέον δικαίωμα μπορεί να θεωρηθεί «αμιγές» - διότι στον παραδοσιακό κατάλογο των Πολιτικών Δικαιωμάτων και των Ατομικών Ελευθεριών, που αφορούν, αντιστοίχως, το status activus και το status negativus του δικαιούχου τους, έχουν πλέον προστεθεί και τα Κοινωνικά Δικαιώματα, τα οποία ανάγονται στο status positivus του δικαιούχου τους. Τα Κοινωνικά Δικαιώματα δεν αφορούν την άσκηση και τον έλεγχο της πολιτικής εξουσίας ούτε απλώς εγγυώνται την άμυνα του δικαιούχου τους απέναντι στην κρατική εξουσία. Το περιεχόμενό τους είναι, αντιθέτως, «θετικό», με την έννοια ότι επιτρέπει, μέσ’ από την άσκησή τους, να ζητηθεί εκ μέρους των αρμόδιων κρατικών οργάνων η παροχή προς τον δικαιούχο τους συγκεκριμένου αγαθού ή συγκεκριμένης υπηρεσίας. Βεβαίως, «αχίλλειος πτέρνα» των Κοινωνικών Δικαιωμάτων, και μάλιστα όχι μόνο στο πλαίσιο της Ελληνικής Έννομης Τάξης, παραμένει η μη ολοκλήρωση του καθεστώτος αποτελεσματικής άσκησής τους, ιδίως μέσω της δικαστικής οδού. Τούτο οφείλεται κυρίως στην έλλειψη, κατά μεγάλο τουλάχιστον μέρος, αγώγιμης αξίωσης κατά την άσκησή τους. Τα Κοινωνικά Δικαιώματα συνδέονται, όπως είναι φανερό, αναπόσπαστα με τον κρατικό παρεμβατισμό. Είναι λοιπόν αυτονόητο ότι, στο πλαίσιο του Κράτους Δικαίου της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, η πρόβλεψή τους αλλά και η άσκησή τους δικαιολογείται όταν και όπου είναι επιτρεπτή η εμφάνιση του κρατικού παρεμβατισμού. Τούτο συμβαίνει όταν η κρατική εξουσία επεμβαίνει διορθωτικώς, προκειμένου να διαμορφώσει ή και ν’ αποκαταστήσει τις συνθήκες διαβίωσης των μελών του κοινωνικού συνόλου, υπό καθεστώς προσωπικής ασφάλειας και Δικαιοσύνης, σύμφωνα με τις βασικές αρχές της αναλογικής Ισότητας.
Β. Φιλελευθερισμός και κρατικός παρεμβατισμός
Όπως ευχερώς συνάγεται από την ανάλυση που προηγήθηκε, ο κρατικός παρεμβατισμός, στο πλαίσιο του Συντάγματος, που θεμελιώνεται στις αρχές και τις αξίες της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, συνιστά βεβαίως εξαίρεση. Πλην όμως, υπό προϋποθέσεις φυσικά, ο κατά τ’ ανωτέρω παρεμβατισμός όχι μόνον επιτρέπεται ως απολύτως συμβατός με το όλο πνεύμα του Φιλελευθερισμού. Αλλά και –κάτω από συγκεκριμένες συνθήκες άσκησης της συνταγματικώς επιβεβλημένης κοινωνικής και οικονομικής πολιτικής- επιβάλλεται, κυρίως στο πλαίσιο της σύνδεσής του με τις αρχές και επιταγές της υπεράσπισης της αξίας του Ανθρώπου, της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητάς του, της εδραίωσης της κοινωνικής συνοχής και της αποτελεσματικής λειτουργίας του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου.
1. Με δεδομένο, λοιπόν, το γεγονός ότι η Φιλελεύθερη Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία βασίζεται στο Κράτος Δικαίου, που εγγυάται την άσκηση των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων του Ανθρώπου – και κατά προτεραιότητα των Δικαιωμάτων, μέσω των οποίων ο φορέας τους επιβεβαιώνει την αξία του και αναπτύσσει ελευθέρως την προσωπικότητά του- είναι προφανές πως το πεδίο του κοινωνικού και οικονομικού γίγνεσθαι ανήκει, οιονεί προνομιακώς, στον φορέα άσκησης των κάθε είδους Δικαιωμάτων. Άρα η κρατική παρέμβαση συνιστά την εξαίρεση. Αυτό ακριβώς υποδηλώνει, με θεσμικούς όρους, όχι μόνο το νομικό πλαίσιο του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, που εγγυάται την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας. Αλλά και, ιδίως, η σύνδεσή του π.χ. με τις –υποδεέστερης βεβαίως τυπικής ισχύος- διατάξεις του άρθρου 361 ΑΚ, οι οποίοι καθιερώνουν την ελευθερία των συμβάσεων. Δηλαδή την αρχή ότι, κατά γενικό κανόνα, στον ευρύτερο τομέα του Ιδιωτικού Δικαίου –άρα στον τομέα όπου διαμορφώνεται, κατά κανόνα, το κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι- η μονομερής δράση, ήτοι η δράση άμεσης ή και έμμεσης μονομερούς επέμβασης στην βούληση του άλλου, συνιστά οριακή εξαίρεση. Ενώ ο κανόνας είναι ο συμβατικός δεσμός. Ήτοι η δικαιοπραξία, η οποία προκύπτει ύστερα από τη σύμπτωση βουλήσεων, δια της αμοιβαίας οριοθέτησης των αντίστοιχων πεδίων άσκησης των αντιτιθέμενων δικαιωμάτων.
2. E contrario –αλλά και συνακόλουθα- ο κρατικός παρεμβατισμός στο πλαίσιο της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας ναι μεν συνιστά την εξαίρεση. Πλην όμως η εξαίρεση αυτή αποκτά, όταν οι κοινωνικοοικονομικές συνθήκες το επιβάλλουν, ρυθμιστικό ρόλο προς την κατεύθυνση αυτής ταύτης της υπεράσπισης του Φιλελευθερισμού.
β Και τούτο συμβαίνει όταν τα in concreto οικονομικά δεδομένα εξελίσσονται με στρεβλό τρόπο, ο οποίος οδηγεί στην αδυναμία εφαρμογής των βασικών κανόνων λειτουργίας του όλου καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος, φυσικά υπό την «γνήσια» εκδοχή του.
α1) Τότε ο κρατικός παρεμβατισμός εμφανίζεται ως οργανωμένη και προγραμματισμένη μέθοδος όχι βεβαίως αντικατάστασης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος. Αλλά, όλως αντιθέτως, ως μέθοδος αποκατάστασης των θεμελιωδών χαρακτηριστικών του, ώστε μετά την έξοδο από την κοινωνική και οικονομική κρίση να είναι πλέον και πάλι εφικτή η ομαλή λειτουργία των κανόνων της Οικονομίας της Αγοράς.
α2) Αυτή η οιονεί συνύπαρξη του όλου καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος με τον κρατικό παρεμβατισμό αναδεικνύεται ευκρινώς ιδίως μέσ’ από το θεωρητικό έργο του John Maynard Keynes (“The General Theory of Employment, Interest and Money”, 1936, ελλ. έκδ. «Η γενική θεωρία της απασχόλησης του τόκου και του χρήματος», Παπαζήσης, 2001). Και μάλιστα τόσο κατά την πορεία αντιμετώπισης της οικονομικής κρίσης μετά το «κραχ» του 1929. Όσο και, κυρίως, στο πλαίσιο της προσπάθειας ανόρθωσης του καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος μέσ’ από τα ερείπια του Δεύτερου Παγκόσμιου Πολέμου.
β) Ως προς τις επιμέρους εκφάνσεις του κρατικού παρεμβατισμού είναι δυνατό – όχι όμως χωρίς κάποια δόση γενίκευσης - να επιχειρηθεί η ακόλουθη διάκριση: Ο –εν είδει πάντα «βοηθού εκπληρώσεως», στο πλαίσιο της επιχείρησης επανόδου σε συνθήκες ομαλότητας της Οικονομίας της Αγοράς, μετά από περιόδους βαθιάς κρίσης- κρατικός παρεμβατισμός κατατείνει, συνήθως:
β1) Είτε στην παρέμβαση του Κράτους, προκειμένου ν’ αντιμετωπίσει τον κίνδυνο οικονομικής κατάρρευσης, με μεθόδους που επιδιώκουν την αποκατάσταση του καθεστώτος πλήρους απασχόλησης, ιδίως μέσ’ από την άσκηση συγκεκριμένων πολιτικών προώθησης της ενεργού ζήτησης.
β2) Είτε στην θωράκιση των δομών του, lato sensu, Κοινωνικού Κράτους Δικαίου. Και μάλιστα κατά τρόπο, ώστε η λειτουργία των δομών αυτών να είναι σε θέση ν’ αντιμετωπίσει, μέσω της υπεράσπισης της αξίας του Ανθρώπου και της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητάς του, τον κίνδυνο της κοινωνικής εξαθλίωσης. Επέκεινα δε τον κίνδυνο κοινωνικής έκρηξης, η οποία συνιστά αιτία πραγματικής κατάρρευσης του «γνήσιου» καπιταλιστικού οικονομικού συστήματος.
Επίλογος
Από το σύνολο των αναλύσεων που προηγήθηκαν, με αφετηρία τον σχολιασμό των αποφάσεων ΣτΕ (Ολ.) 190-191/2022 ως προς την έκταση του κρατικού παρεμβατισμού διά του ελέγχου και της εποπτείας επί των Δημόσιων Επιχειρήσεων, συνάγεται και ότι δύσκολα μπορεί ν’ αμφισβητηθεί πως είναι οι ίδιες οι διατάξεις του Συντάγματος, οι οποίες καθορίζουν και το γενικότερο πνεύμα που διατρέχει το σύνολο των κανονιστικών του ρυθμίσεων, ως προς τον μέσω τούτου επιδιωκόμενο τελικό σκοπό. Υπ’ αυτή την έννοια μπορεί να γίνει, βεβαίως, λόγος και για την κοινωνικοοικονομική «ιδεολογία» του Συντάγματος, οριοθετημένη μέσ’ από θεσμικούς διαύλους.
Α. Μια τέτοια «ιδεολογία» συνίσταται, κατ’ ουσία, στην θεσμική κατοχύρωση του Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο. Δηλαδή του γενικού κανόνα της μη ανάμειξης του Κράτους στο κοινωνικοοικονομικό πεδίο, το οποίο ανήκει, κατ’ αρχήν και κατά κανόνα, στην ιδιωτική πρωτοβουλία και επιτρέπει την εντός αυτού ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, δια της συμμετοχής του φορέα των κατ’ ιδίαν Δικαιωμάτων ιδίως στην κοινωνική και οικονομική ζωή. Αλλά και της εξαίρεσης του περιορισμένου κρατικού παρεμβατισμού, κυρίως προς την κατεύθυνση της διόρθωσης των στρεβλώσεων της Οικονομίας της Αγοράς, οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε υπονόμευση της ομαλής κοινωνικής συμβίωσης, του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου και, εντέλει, της κοινωνικής συνοχής. Η θεσμική οριοθέτηση των αμοιβαίων σχέσεων μεταξύ Φιλελευθερισμού και παρεμβατισμού και, συνακόλουθα, η συνταγματική κατοχύρωση της «ιδεολογίας» του Φιλελευθερισμού με κοινωνικό πρόσωπο προκύπτει από συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος. Όπως είναι π.χ. :
1. Οι γενικές ρήτρες, οι οποίες διαμορφώνουν τον όλο Ανθρωποκεντρικό χαρακτήρα του, μ’ «αιχμή του δόρατος» τις προμνημονευόμενες γενικές ρήτρες των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1, περί της υπεράσπισης της αξίας του Ανθρώπου και της ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητάς του.
2. Οι διατάξεις του εκείνες, οι οποίες θεσπίζουν τους κανόνες άσκησης των συνταγματικώς κατοχυρωμένων Δικαιωμάτων, με «κορωνίδα» τους κανόνες άσκησης των Κοινωνικών Δικαιωμάτων, οι οποίοι αποτελούν την θεσμική βάση αυτού τούτου του Κοινωνικού Κράτους Δικαίου. Και οι οποίοι δεν εξαντλούνται στην απλή περιγραφή των όρων και των προϋποθέσεων ακώλυτης άσκησης των συνταγματικώς κατοχυρωμένων Δικαιωμάτων. Αλλά, επιπροσθέτως, προβλέπουν και τους περιορισμούς, στους οποίους υπόκεινται τα Δικαιώματα, προκειμένου ν’ αποφευχθεί ιδίως η μέσω της σύγκρουσης, κατά την άσκησή τους, αλληλοαναίρεσή τους.
3. Και οι διατάξεις εκείνες, οι οποίες ορίζουν πότε και υπό ποίους όρους επιτρέπεται –ή και επιβάλλεται- ο κρατικός παρεμβατισμός στο κοινωνικό και οικονομικό γίγνεσθαι, πάντοτε προκειμένου να θωρακισθεί η ομαλή κοινωνική συμβίωση, το Κοινωνικό Κράτος Δικαίου και η ομαλή συνεχής λειτουργία κρίσιμων, για το κοινωνικό σύνολο, δημόσιων υπηρεσιών.
Β. Ο «ιδεολογικός» προσανατολισμός του Συντάγματος έχει άμεσες και ευκρινείς επιπτώσεις στην οργάνωση του κατά τις συνταγματικές επιταγές διαμορφωμένου Κράτους Δικαίου. Και τούτο διότι ένας τέτοιος προσανατολισμός επηρεάζει ενεργώς, εκ των πραγμάτων, τόσο το περιεχόμενο των κανόνων δικαίου που διαγράφουν το πλαίσιο των αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων, ιδίως δε των οργάνων της Νομοθετικής και, πρωτίστως, της Εκτελεστικής Εξουσίας. Όσο και το περιεχόμενο των κανόνων δικαίου που οργανώνουν τους κυρωτικούς μηχανισμούς, από την λειτουργία των οποίων εξαρτάται η άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών σύμφωνα με την, lato sensu, Αρχή της Νομιμότητας. Η αλληλεπίδραση του «ιδεολογικού» προσανατολισμού του Συντάγματος και του Κράτους Δικαίου, στο πλαίσιο της Φιλελεύθερης Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, αποκτά σήμερα πολύ μεγαλύτερη σημασία, κυρίως λόγω των συνθηκών γενικευμένης οικονομικής και κοινωνικής κρίσης που έχουν δημιουργηθεί –όχι μόνο στην Χώρα μας, αλλά στο ευρύτερο πεδίο της Ευρωπαϊκής Ένωσης- κατ’ εξοχήν εξαιτίας των εξαιρετικά επώδυνων επιπτώσεων της πανδημίας του Covid 19 και του τρόπου διαχείρισής της, σ’ Ευρωπαϊκό και σε παγκόσμιο, σχεδόν, επίπεδο.
