Από την έντυπη έκδοση
Του Αριστομένη Βαρουδάκη*
Το φθινόπωρο θα είναι ορόσημο για τις δημοσιονομικές εξελίξεις και την οικονομική πολιτική γενικότερα. Τον Σεπτέμβριο η νέα κυβέρνηση θα πρέπει να υποβάλει στους θεσμούς το δημοσιονομικό πλαίσιο για το 2020 και τον Οκτώβριο τον προϋπολογισμό στη Βουλή. Θα πρέπει να έρθει σε συμφωνία με τους θεσμούς για το φορολογικό νομοσχέδιο που θα καθορίσει τις φορολογικές ελαφρύνσεις σε βάθος τετραετίας. Θα πρέπει επίσης να διαπραγματευθεί μια ενδεχόμενη μείωση του στόχου για το πρωτογενές πλεόνασμα μέχρι το 2022, ώστε να δημιουργήσει τον απαραίτητο δημοσιονομικό χώρο για την ελάφρυνση του φορολογικού βάρους.
Ταυτόχρονα με τη μείωση των φορολογικών βαρών των επιχειρήσεων, της εργασίας και της ακίνητης περιουσίας, χρειάζεται να ανακάμψουν οι δημόσιες επενδύσεις, που έχουν υποστεί δραστικές μειώσεις τα τελευταία χρόνια, αλλά και να ενισχυθεί η κοινωνική προστασία. Ο απαραίτητος δημοσιονομικός χώρος είναι σημαντικός και είναι δύσκολο να δημιουργηθεί μόνο με μια ενδεχόμενη επαναδιαπραγμάτευση των στόχων για το πρωτογενές πλεόνασμα. Είναι κατά συνέπεια απαραίτητη μια ταυτόχρονη και σε βάθος χρόνου μεταρρύθμιση που θα μεγιστοποιεί την αποδοτικότητα των δημοσίων δαπανών ώστε να επιτυγχάνεται το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα με χαμηλότερο κόστος και να περιορίζεται στο ελάχιστο η σπατάλη πόρων. Η μείωση του κόστους των δαπανών, με ταυτόχρονη αύξηση της αποδοτικότητάς τους είναι, συνεπώς, κλειδί για τη δημιουργία του απαραίτητου δημοσιονομικού χώρου για την ελάφρυνση του φορολογικού βάρους και την ανάπτυξη.
Από τις σημαντικότερες μεταρρυθμίσεις στη δημοσιονομική διαχείριση για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των δαπανών είναι ο προϋπολογισμός προγραμμάτων (Program budgeting), σε συνδυασμό με τον προϋπολογισμό αποδόσεων (Performance-based budgeting). Από τις πρωτοπόρες χώρες στις μεταρρυθμίσεις αυτές, από τη δεκαετία του '80, ήταν ο Καναδάς, η Νέα Ζηλανδία, η Βρετανία, η Δανία και στη συνέχεια πολλές άλλες χώρες του ΟΟΣΑ και της Ε.Ε., αλλά και αρκετές αναδυόμενες οικονομίες.
Ο βασικός άξονας της μεταρρύθμισης είναι ότι ο προϋπολογισμός καταρτίζεται και υλοποιείται ως ένα σύνολο εθνικών προγραμμάτων, σε μεσοπρόθεσμο κυλιόμενο χρονικό ορίζοντα, που συνοψίζουν τις προτεραιότητες της κυβέρνησης.
Επιμέρους υποπρογράμματα καθορίζουν πιο λεπτομερώς τους στόχους και τους εμπλεκόμενους δημόσιους φορείς, ενώ κάθε φορέας επιφορτίζεται με συγκεκριμένες δράσεις. Τα επιμέρους προγράμματα και δράσεις πρέπει να βασίζονται σε σαφή στρατηγικά σχέδια που περιγράφουν την αποστολή των εμπλεκόμενων φορέων και τους επιδιωκόμενους στόχους.
Ο προϋπολογισμός αποδόσεων αποτελεί το λογικό συμπλήρωμα της μεταρρύθμισης καθώς συνδέει τους επιθυμητούς στόχους των προγραμμάτων με την κατανομή των πόρων από μηδενική βάση.
Η υλοποίηση του προϋπολογισμού συνοδεύεται από τη συνεχή σύγκριση των αποτελεσμάτων και των επιθυμητών στόχων. Αυτό προϋποθέτει την εξαρχής περιγραφή των στόχων των προγραμμάτων και επιμέρους υποπρογραμμάτων και δράσεων με βάση ένα σύνολο μετρήσιμων δεικτών. Η αξιολόγηση της εκτέλεσης του προϋπολογισμού περιλαμβάνει την αξιολόγηση των αποδόσεων των επιμέρους προγραμμάτων και δράσεων και μπορεί εν μέρει να χρησιμοποιείται ως γνώμονας για την κατανομή των μελλοντικών χρηματοδοτήσεων και τις αναγκαίες διορθωτικές παρεμβάσεις.
Δυνητικά οφέλη
Ο προϋπολογισμός προγραμμάτων και αποδόσεων προσφέρει σημαντικά δυνητικά οφέλη: (α) Ευθυγραμμίζει την κατανομή των χρηματοδοτήσεων με τις προτεραιότητες της κυβέρνησης, ενισχύοντας την πιθανότητα επίτευξης των πολιτικών δεσμεύσεων. (β) Προσφέρει μεγαλύτερη σαφήνεια στον κοινοβουλευτικό έλεγχο της κατανομής των πόρων και ενισχύει τη λογοδοσία των υπεύθυνων φορέων. (γ) Για τους αρμόδιους φορείς και υπουργεία βελτιώνει τη διαδικασία εσωτερικής λήψης αποφάσεων για την υλοποίηση των στόχων με περιορισμό του κόστους.
Στον Καναδά, σε μια τετραετία από την εφαρμογή του προϋπολογισμού απόδοσης, το κόστος παροχής υπηρεσιών από τα υπουργεία περιορίστηκε κατά 22%. (δ) Για τους πολίτες ενισχύει τη διαφάνεια και επιτρέπει πιο άμεση συμμετοχή στη διαδικασία του προϋπολογισμού.
Η κατάρτιση προϋπολογισμού αποδόσεων υπόκειται σε εγγενείς δυσχέρειες καθώς η σύνδεση των χρηματοδοτήσεων με τα αποτελέσματα συχνά δεν ανταποκρίνεται πλήρως στις προσδοκίες. Έτσι η εφαρμογή της μεταρρύθμισης υπόκειται διεθνώς σε συνεχή καινοτομία και διορθωτικές παρεμβάσεις. Ο ΟΟΣΑ, που παρακολουθεί την εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων στις χώρες μέλη του, χαρακτηρίζει την εφαρμογή του προϋπολογισμού αποδόσεων «περισσότερο σαν ένα ταξίδι παρά σαν τελικό προορισμό».
Η εισαγωγή του προϋπολογισμού προγραμμάτων έγινε με καθυστέρηση στην Ελλάδα, μόλις το 2010, με στόχο την πλήρη μετεξέλιξη του προϋπολογισμού σε προγραμματική βάση από το 2013 και τη σταδιακή εφαρμογή του προϋπολογισμού αποδόσεων. Η κρίση και η ανάγκη βαθιάς δημοσιονομικής προσαρμογής δεν προσέφεραν πρόσφορο έδαφος στη μεταρρύθμιση που παραμένει ατελής και σε πρώιμη φάση. Σύμφωνα με τα πιο πρόσφατα συγκριτικά στοιχεία του ΟΟΣΑ (Government at a Glance, 2017), η Ελλάδα παρέμενε το 2016 κάτω από τον μέσο όρο των χωρών μελών στην εφαρμογή του προϋπολογισμού αποδόσεων, παρά την πρόοδο που είχε σημειωθεί. Η Βρετανία και η Αυστρία ήταν επικεφαλής στην Ευρώπη στην εφαρμογή του προϋπολογισμού αποδόσεων, μαζί όμως με την Κορέα και το Μεξικό, κάτι που δείχνει ότι επιτυχία στη μεταρρύθμιση αυτή δεν σημειώνουν μόνο οι πλούσιες χώρες.
Η επιτάχυνση της εφαρμογής του προϋπολογισμού προγραμμάτων και αποδόσεων θα πρέπει να τοποθετηθεί ψηλά στις προτεραιότητες της νέας κυβέρνησης σε βάθος τετραετίας, σε αντιστοιχία με τη φορολογική μεταρρύθμιση. Η μεταρρύθμιση για τη βελτίωση της αποδοτικότητας των δαπανών δεν θα πρέπει να αντιμετωπιστεί σαν μια τεχνοκρατική και γραφειοκρατική αλλαγή «χαμηλής πολιτικής αναγνωρισιμότητας». Είναι αντίθετα ένα βασικό προαπαιτούμενο για τη σταθερότητα και την ανάπτυξη σε ένα περιοριστικό δημοσιονομικό πλαίσιο. [SID:12912279]
* Ο κ. Αριστομένης Βαρουδάκης είναι καθηγητής Οικονομικών, Πανεπιστήμιο του Στρασβούργου, πρώην ανώτερο στέλεχος της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΟΟΣΑ.
