* Ανάλυση των Κυριάκου Αντωνάκου, Οικονομολόγου & Αδάμ Καραγλάνη, Νομικού, στο Ινστιτούτο Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ
Το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ) αποτέλεσε, καθ’ όλη τη διάρκεια της πορείας του, έναν αμφιλεγόμενο θεσμό, με θετικά και αρνητικά στοιχεία.
Ο υβριδικός του χαρακτήρας (μέτοχος-«επόπτης»-«ρυθμιστής»-facilitator), η ταλάντευσή του μεταξύ κυβερνήσεων, Θεσμών και τραπεζών, και ο ασαφής σε κάποιες περιπτώσεις ρόλος του, αποτέλεσαν σημεία τριβών και αναποτελεσματικότητας. Η αξιολόγηση της εταιρικής διακυβέρνησης των τραπεζών και η εφαρμογή των Συμφωνιών-πλαίσιο αποτέλεσαν συχνά σημεία τριβής με τις τράπεζες. Στο ζήτημα της αντιμετώπισης του προβλήματος των NPLs, η συμβολή του Ταμείου αφορούσε κυρίως την παρακολούθηση της επίτευξης των στόχων των τραπεζών και την διενέργεια μελετών, οι οποίες εισέφεραν σημαντικά στοιχεία, αν και συχνά είχαν απλά θεωρητική αξία. Παράλληλα, η ίδια η δομή του Ταμείου συχνά δημιουργούσε αγκυλώσεις στη λειτουργία του. Την κατάσταση αυτή δεν φαίνεται να βελτίωσε η σύσταση της Επιτροπής Επιλογής, η οποία μάλιστα κάποιες φορές ήταν υπεύθυνη για σοβαρές αρρυθμίες και εντάσεις. Το έντονο ενδιαφέρον των Θεσμών για το ΤΧΣ είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση πιέσεων, οι οποίες συχνά ήταν τροχοπέδη στην ανάπτυξη μιας ολοκληρωμένης στρατηγικής για το Ταμείο.
Το 2015 και υπό την έντονη πίεση των Θεσμών, εισήχθη ένα αυστηρό πλαίσιο διακυβέρνησης τόσο του ΤΧΣ όσο και των τραπεζών. Παρότι ο εξορθολογισμός της εταιρικής διακυβέρνησης των τραπεζών (για τον οποίο ελάχιστα πράγματα είχαν γίνει την προηγούμενη περίοδο) ήταν εκ των βασικών παραγόντων που θα επέτρεπαν την ουσιαστική εξυγίανσή τους, το πλαίσιο περιλάμβανε κατά κύριο λόγο κριτήρια έκτακτης φύσης, που συχνά δεν απηχούσαν τις διεθνείς καλές πρακτικές. Τα κριτήρια αυτά, όπως συμπληρώθηκαν και αξιολογήθηκαν από το ίδιο το ΤΧΣ, είχαν ως αποτέλεσμα και τον εν μέρει «αφελληνισμό» του ελληνικού τραπεζικού συστήματος, με απώλεια χρήσιμης κατανόησης των ιδιαιτεροτήτων της χώρας, αλλά και τη δυσκολία αξιοποίησης ευρύτερης διεπιστημονικής τεχνογνωσίας (π.χ. στον τομέα της πληροφορικής). Η δε αυστηροποίηση ως προς το ΤΧΣ, είχε ως αποτέλεσμα την κυριαρχία των Θεσμών σε κρίσιμες επιλογές προσώπων και κατ’ επέκταση πολιτικών, χωρίς να απουσιάζουν και φαινόμενα αλαζονείας.
Παράλληλα, η πολυπόθητη «ανεξαρτησία» κάποιες φορές έδινε την εντύπωση να αφορά μόνο το Δημόσιο, με ιδιωτικά συμφέροντα και προσωπικές φιλοδοξίες να διεκδικούν χώρο. Το ΤΧΣ έκανε χρήση εκτεταμένου outsourcing υπηρεσιών, με αποτέλεσμα να εγείρονται κάποιες φορές ζητήματα σύγκρουσης συμφερόντων, καθώς οι ίδιες εταιρείες είχαν ως πελάτες και τράπεζες. Εξάλλου, δεν θα μπορούσαν να αποκλειστούν και οι περιπτώσεις που το ΤΧΣ θεωρείται «σκαλί» για το επόμενο επαγγελματικό βήμα, συμπεριλαμβανομένων πιθανόν και εταιρειών του χρηματοπιστωτικού τομέα (φαινόμενο της «περιστρεφόμενης πόρτας»). Οι κακώς εννοούμενες πολιτικές παρεμβάσεις πράγματι περιορίζονται (χωρίς φυσικά να εξαλείφονται), συμπαρασύροντας όμως και την καλώς εννοούμενη πολιτική βούληση και στρατηγική θεώρηση του Δημοσίου, το οποίο εισέφερε σημαντικά δημόσια κεφάλαια και υποχρεούται να διασφαλίζει το δημόσιο συμφέρον. Εξάλλου, το τελευταίο συνδέεται στενά τόσο με τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα όσο και την χρηματοδότηση της οικονομίας.
Μετά την έξοδο από τα Μνημόνια και την ολοκλήρωση σειράς σημαντικών μεταρρυθμίσεων στον τραπεζικό τομέα, και συγκεκριμένα στις αρχές του 2019, το Υπουργείο Οικονομικών είχε καταθέσει πρόταση για την βελτίωση της οργάνωσης και λειτουργίας του Ταμείου και των κριτηρίων εταιρικής διακυβέρνησης των πιστωτικών ιδρυμάτων, ως ένα πρώτο και αναγκαίο βήμα εξορθολογισμού του πλαισίου. Μεταξύ αυτών, προτάθηκε η κατάργηση του δυαδικού συστήματος διοίκησης του Ταμείου (Εκτελεστική Επιτροπή και Γενικό Συμβούλιο), η αναμόρφωση της διαδικασίας επιλογής (με επανεξέταση της σύνθεσης και της λειτουργίας της Επιτροπής Επιλογής), καθώς και η επιστροφή στην ευρωπαϊκή κανονικότητα ως προς τις διοικήσεις των πιστωτικών ιδρυμάτων[1]. Παράλληλα, υπήρχαν προβλέψεις για μεγαλύτερη διαφάνεια και λογοδοσία και αποφυγή περιπτώσεων σύγκρουσης συμφερόντων.
Σημειώνεται ότι το ΤΧΣ είναι ένας πολυδάπανος Οργανισμός, με υψηλά επίπεδα αμοιβών και κόστους λήψης υπηρεσιών, με αποτέλεσμα πλέον να αμφισβητείται βάσιμα το θετικό ισοζύγιο στο συσχετισμό κόστους-οφέλους για το Δημόσιο, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν αποκτήθηκε σημαντική τεχνογνωσία η οποία θα μπορούσε να αξιοποιηθεί[2].
Ένα βασικό ερώτημα, λοιπόν, είναι τί μέλλον βλέπουμε για το ΤΧΣ, ιδίως σε σχέση προς τον συνολικό επαναπροσδιορισμό της θέσης του Δημοσίου στο τραπεζικό σύστημα. Φυσικά, το πρωτογενές ερώτημα είναι εάν βλέπουμε αξία και ανάγκη για συμμετοχή του Δημοσίου (και ως μετόχου και στρατηγικού επενδυτή) στο τραπεζικό σύστημα. Αν απαντήσουμε καταφατικά, τίθενται τα εξής ζητήματα:
- Θέλουμε να έχουμε έναν ανεξάρτητο φορέα συμμετοχής του Δημοσίου στις τράπεζες ή ο ρόλος αυτός να ασκείται από δημόσιο φορέα, στον οποίον θα μεταβιβασθεί η σχετική αρμοδιότητα;
- Θέλουμε διευρυμένο ή περιορισμένο ρόλο του φορέα αυτού;
Ένα ζήτημα, πάντως, που θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στις σχετικές συζητήσεις είναι και η έντονη εμπλοκή των Θεσμών (υπό τριπλή μάλιστα ιδιότητα: ως δανειστές, ως επόπτες και εξ απόψεως κρατικών ενισχύσεων). Το ΤΧΣ, στον βαθμό που αξιοποιεί δυνατότητες και πόρους που συνδέονται με τη χρηματοδοτική διευκόλυνση, έχει περιορισμένο πεδίο δράσης, καθώς μεριμνά για την «αποπολιτικοποίηση» του τραπεζικού συστήματος, αλλά και για τη χρηστή διαχείριση της περιουσίας του, ώστε να απομειωθεί το δημόσιο χρέος, τουλάχιστον μέχρι να εξαλειφθούν οι υποχρεώσεις του προς τον ESM. Για τον λόγο αυτό, οι Θεσμοί θέτουν ως πρώτιστη αρχή την διατήρηση της ανεξαρτησίας του Ταμείου.
Αξίζει να σημειωθεί ότι το ΤΧΣ αποτελεί από το 2016 -τυπικά μόνο- θυγατρική της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας (Υπερταμείο). Επομένως, η συζήτηση για το μέλλον του Ταμείου δεν μπορεί να μην συμπεριλάβει και το ενδεχόμενο ουσιαστικής υπαγωγής αυτού στο Υπερταμείο (με τις αναγκαίες τροποποιήσεις και ως προς το πλαίσιο του τελευταίου).
Συμπερασματικά, ο επαναπροσδιορισμός του ρόλου του Δημοσίου ως προς το τραπεζικό σύστημα, πρέπει να γίνει με όρους στρατηγικής συμμετοχής και μακροπρόθεσμης εφαρμογής μιας αποτελεσματικής χρηματοπιστωτικής πολιτικής, με κοινωνικούς και αναπτυξιακούς στόχους, αποφεύγοντας παθογένειες και στρεβλώσεις του παρελθόντος.
Συνεπώς, η σκοπιμότητα μετασχηματισμού ή υποκατάστασης του ΤΧΣ από εναλλακτικό φορέα, δεν είναι αβάσιμη. Θεωρητικά, ο εν λόγω φορέας θα μπορούσε να είναι το ίδιο το Δημόσιο, μέσω του Υπουργείου Οικονομικών, ή άλλου εποπτευόμενου σχήματος. Η επιλογή αυτή υπόκειται σε υπαρκτούς περιορισμούς, ενδεχομένως όχι αξεπέραστους, όπως αναλύεται και παραπάνω.
Μια ρεαλιστικά υποστηρίξιμη πρόταση, θα αποτελούσε η υποκατάσταση του ΤΧΣ από έναν οργανισμό εποπτευόμενο από το ΥΠΟΙΚ (κατά το μοντέλο του ΟΔΔΗΧ) με σαφή ρόλο, σαφώς προσδιορισμένες αρμοδιότητες και στόχους που θα παρακολουθούνται συστηματικά από το Υπουργείο, και ενδεχομένως και από τη Βουλή των Ελλήνων, για μεγαλύτερη λογοδοσία, και ο οποίος θα ήταν καταλληλότερος θεσμικά ως εργαλείο άσκησης μιας αποτελεσματικής δημόσιας πολιτικής για τον χρηματοπιστωτικό τομέα.
Σε κάθε περίπτωση, ένα από τα βασικά κριτήρια της στρατηγικής αυτής αποτελεί η δυνατότητα του Δημοσίου να ασκήσει αναπτυξιακή πολιτική, έναντι της «business as usual» επιθετικής πολιτικής ιδιωτικοποιήσεων, με τις συνέπειες και τις αποτυχίες που έχει καταγράψει όπου έχει εφαρμοστεί.
[1]Η σύνθεση των ΔΣ και των λοιπών Επιτροπών θα πρέπει να είναι σύμφωνη με την Οδηγία CRDIV (ν. 4261/2014), τις Κατευθυντήριες Οδηγίες της European Banking Authority (EBA), καθώς και την κείμενη νομοθεσία περί εταιρικής διακυβέρνησης, αλλά και τις διεθνείς καλές πρακτικές (εξορθολογισμός και εκσυγχρονισμός κριτηρίων, προώθηση του out-of-the-box thinking, ακόμα περισσότερη διαφάνεια).
[2] Βλ. και Έκθεση Ελέγχου 7/2021 του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
