Τις τελευταίες δύο δεκαετίες τα σύνορα μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα έχουν γίνει ελαστικά. Πολλοί παράγοντες έχουν συμβάλει σε αυτό. Ο πιο σημαντικός είναι η έλλειψη ρευστότητας, η οποία δημιουργεί πιέσεις και στους δύο φορείς αλλά κυρίως στο δημόσιο.
Τις τελευταίες δύο δεκαετίες τα σύνορα μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα έχουν γίνει ελαστικά. Πολλοί παράγοντες έχουν συμβάλει σε αυτό. Ο πιο σημαντικός είναι η έλλειψη ρευστότητας, η οποία δημιουργεί πιέσεις και στους δύο φορείς αλλά κυρίως στο δημόσιο.
Τον καθιστά ανήμπορο να ασκήσει επενδυτική πολιτική, να παράξει έργο και κατ΄ επέκταση τον εξαναγκάζει σε δανεισμό με απόρροια την αύξηση του δημόσιου χρέους. Όπως πολύ ορθολογικά και επίκαιρα αναφέρει ο Δρ. Ohmae, «Μπορείς να κάνεις τα πάντα από μόνος σου με αρκετό χρόνο, χρήμα και τύχη. Αλλά και τα τρία αυτά βρίσκονται σε έλλειψη προσφοράς». Για το λόγο αυτό, τόσο ο δημόσιος όσο και ο ιδιωτικός τομέας, αναθεωρούν τους ρόλους τους και προσπαθούν να δημιουργήσουν κοινό τόπο συνεργασίας.
Η υιοθέτηση των συμπράξεων ως μηχανισμού για την παροχή ποιοτικών υπηρεσιών έχει γίνει κυρίαρχη στη διαχείριση του δημόσιου τομέα. Η επιτακτική ανάγκη για άμεση επίλυση των δημοσιονομικών προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι οικονομίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με κύριο χαρακτηριστικό την πάγια πολιτική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη μείωση των ελλειμμάτων, κάνει την αναπτυξιακή προσπάθεια δυσκολότερη και πολύπλοκη. Εδώ αξίζει να σημειωθεί ότι ενώ από τη μία πλευρά το πρόγραμμα των Δημοσίων Επενδύσεων σε όλες τις χώρες της Ευρώπης αλλά και στην Ελλάδα δεν είναι εύκολο να αυξηθεί με βάσει τα παραπάνω, από την άλλη πλευρά η συνεχής αναπτυξιακή πίεση μας επιβάλλει να διαθέτουμε πόρους χωρίς να αυξάνουμε το δημόσιο έλλειμμα. Οι Συμπράξεις του Δημόσιου με τον Ιδιωτικό Τομέα (ΣΔΙΤ ή αλλιώς Public and Private Partnership - PPP) αποτελούν μια από τις πιο σημαντικές πολιτικές που έχουν τη δυνατότητα να συμβάλλουν ουσιαστικά στην επίτευξη των παραπάνω στόχων. Μέσω των ΣΔΙΤ ο δημόσιος τομέας μπορεί να σχεδιάζει και να υλοποιεί έργα και υπηρεσίες αναπτυξιακού χαρακτήρα, με χρηματοδότηση από τον ιδιωτικό τομέα, ο οποίος έχει το συγκριτικό πλεονέκτημα της ευέλικτης και αποτελεσματικής διαχείρισής τους.
Τι είναι, όμως, τελικά οι συμπράξεις, εάν μπορούσαμε να δώσουμε ένα σύντομο και περιεκτικό ορισμό; Λόγω της μεγάλης ποικιλομορφίας των ΣΔΙΤ ανά τον κόσμο είναι πάρα πολύ δύσκολο να δοθεί ο ακριβής ορισμός τους. Για τους σκοπούς του συγκεκριμένου άρθρου κρίνουμε σκόπιμη και ενδιαφέρουσα την παράθεση του ακαδημαϊκού ορισμού των ΣΔΙΤ, ως «δίκτυο ανεξάρτητων δημόσιων και ιδιωτικών παραγόντων που ενώνεται προκειμένου να διαμορφώσει μια αλληλοεξαρτώμενη σχέση με σκοπό να παρέχει βελτιωμένες λύσεις διαχείρισης προγραμμάτων και χρηματοδότησης. Αυτή η όλο και περισσότερο δημοφιλής προσέγγιση των συμπράξεων προϋποθέτει την κατανομή των ευθυνών και των κινδύνων μεταξύ των μερών της σύμπραξης» (Mohr, 2004), ενώ ταυτόχρονα εφιστά την προσοχή στη μελέτη πιο σύνθετων ζητημάτων, όπως: ικανότητα (Fukuda-Parr S. and Lopes C. and Malik, 2004), καινοτομία, και εστίαση στις βασικές λειτουργίες και αρχές του δημοσίου (Domberger and Fernandez, 1999).
Οι ΣΔΙΤ για την εκτέλεση έργων υποδομής αλλά και παροχής υπηρεσιών, είναι μια επιτυχημένη πρακτική, δοκιμασμένη σε πολλές χώρες. Οι ΣΔΙΤ είναι μορφές συνεργασίας των δημόσιων αρχών με τον κόσμο των επιχειρήσεων, δυο κόσμων διαφορετικών σε κουλτούρα, πολιτική και κινήτρων που το πάντρεμα των δύο οδηγεί σε συμβατική σχέση μακράς διαρκείας, που όσο πιο άρτια σχεδιασμένη είναι, τόσο πιο θετικά αποτελέσματα μπορεί να αποδώσει και στους δύο. Η συμβατική αυτή σχέση είναι μακροχρόνια και αποσκοπεί στην εξασφάλιση της χρηματοδότησης, της κατασκευής, της ανακαίνισης, της διαχείρισης και της συντήρησης μιας υποδομής ή στην παροχή μιας υπηρεσίας.
Η Αναθέτουσα Αρχή καθορίζει τις απαιτήσεις της μέσα στη σύμπραξη με βάση τις τεχνικές και λειτουργικές προδιαγραφές και εγκρίνει τον αναλυτικό σχεδιασμό του έργου, ενώ ο Ιδιωτικός Φορέας υποχρεούται όχι μόνο να χρηματοδοτήσει την επένδυση, αλλά να αναλάβει και σημαντική ευθύνη για το σχεδιασμό του έργου. Με άλλα λόγια, ο ρόλος του Δημόσιου Τομέα εξειδικεύεται πλέον στην παρακολούθηση και τον έλεγχο της απόλυτης τήρησης των προδιαγραφών απόδοσης που ο ίδιος έχει θέσει στον Ιδιώτη της σύμβασης ΣΔΙΤ. Στην περίπτωση αυτή, ο ιδιωτικός τομέας συμμετέχει είτε με τη μορφή του συνεργαζόμενου εταίρου (partner) με τον φορέα υλοποίησής τους, είτε με τη μορφή του παροχέα υπηρεσιών προς το Δημόσιο. Η αμοιβή του Ιδιωτικού Φορέα πραγματοποιείται κατά τη διάρκεια λειτουργίας και διάθεσης του έργου, χρεώνοντας σε συμφωνημένο χρονικό διάστημα (π.χ. μηνιαία βάση) πληρωμές διαθεσιμότητας, είτε την Αναθέτουσα Αρχή, είτε τους ίδιους τους τελικούς χρήστες, είτε σε ορισμένες περιπτώσεις και τους δύο.
Η διεθνής εμπειρία έχει αποδείξει ότι μέσω των έργων ΣΔΙΤ είναι δυνατή η παροχή υψηλού επιπέδου υπηρεσιών και αγαθών, που ικανοποιούν τις απαιτήσεις των πολιτών, εφόσον ο Ιδιωτικός Τομέας έχει σημαντικά κίνητρα να διατηρήσει υψηλό επίπεδο στην ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, καθ’ όλη τη διάρκεια της ζωής του έργου, καθώς συμπράττει σε μια μακροχρόνια σύμβαση. Εδώ, αξίζει να δοθεί ιδιαίτερη έμφαση στη σταθερή ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών, εξασφαλίζοντας έτσι το επιθυμητό επίπεδο αποτελεσματικότητας των κοινωφελών υποδομών, αλλά και την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών σε σταθερή βάση. Ταυτόχρονα, είναι σημαντικό να αναφερθεί η μεταφορά της τεχνογνωσίας από τον Ιδιωτικό προς το Δημόσιο Τομέα, ενώ την ίδια στιγμή προάγεται ο ανταγωνισμός και η καινοτομία. Κατά συνέπεια οδηγούμαστε σε ανάπτυξη και σε παροχή έργων προς τον πολίτη σε συντομότερο διάστημα από τις κλασικές μεθόδους, ενώ ο πολίτης γίνεται αποδέκτης μιας υπηρεσίας ή ενός αγαθού σταθερής ποιότητας μέσα στο χρόνο, χωρίς το έργο ή το αγαθό να χάνει το δημόσιο χαρακτήρα του, όπως για παράδειγμα συμβαίνει με τα σχολικά κτίρια.
Κατά τη διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας το φαινόμενο των ΣΔΙΤ αδιαμφισβήτητα εξαπλώθηκε παγκοσμίως σε εφαρμογή και αναπτύχθηκε σε πολλά πεδία του δημόσιου τομέα των κρατών, γεγονός που δικαιολογείται καθώς οι Συμπράξεις Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα προσφέρουν στο δημόσιο την δυνατότητα να αξιοποιήσει τα πλέον σύγχρονα μέσα για την παροχή δημόσιων αγαθών προς τους πολίτες, σε συνδυασμό με την υποστήριξη των κεφαλαίων, της τεχνογνωσίας και το δυναμισμό του ιδιωτικού τομέα. Το αποτέλεσμα είναι η εξασφάλιση καλύτερης ποιότητας, χαμηλότερο κόστος και μεγαλύτερη ταχύτητα στην απόδοση των έργων.
Σύμφωνα με πρόσφατη έρευνα (1), τα έργα ΣΔΙΤ παραδίδονται εντός χρονοδιαγράμματος, ενώ το κόστος τους βρίσκεται εντός του αρχικού προϋπολογισμού: μόλις 24% των έργων ΣΔΙΤ παραδίδονται με υπέρβαση χρονοδιαγράμματος, έναντι 70% των έργων με τις συμβατικές μεθόδους δημοπράτησης και μόλις 20% των έργων ΣΔΙΤ υπερβαίνουν των προϋπολογισμό, έναντι 73% με τον παραδοσιακό τρόπο.
Η Μ. Βρετανία έχει διευρύνει την εφαρμογή των ΣΔΙΤ περισσότερο από οποιαδήποτε άλλη χώρα. Το 66% των έργων στη Μ. Βρετανία είναι έργα ΣΔΙΤ, ενώ συγκριτικά στην υπόλοιπη Ευρώπη η χρήση τους ανέρχεται μόλις στο 20%, στην Αμερική 6% και στην Ασία 8% (2).
Ωστόσο και στην Ελλάδα, οι πρώτες μορφές ΣΔΙΤ ή αλλιώς Συμβάσεις Παραχώρησης Έργων Υποδομής εισήχθησαν στις αρχές του 90’, με την εφαρμογή τους σε μεγάλα κατασκευαστικά έργα. Ως επιτυχείς θεωρούνται οι συμβάσεις, με τις οποίες υλοποιήθηκαν σημαντικού μεγέθους και σημασίας έργα υποδομής στον τομέα των μεταφορών. Τέτοια έργα είναι ο Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών - Ελευθέριος Βενιζέλος, αξίας 2.100 εκατ. ευρώ με ανάδοχο εταιρεία την Hochtief, η ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου, αξίας 740 εκατ. ευρώ με ανάδοχο εταιρία την Vince-Όμιλος Ελληνικών Εταιριών, η Αττική οδός, αξίας 1.250 εκατ. ευρώ με ανάδοχο εταιρία Όμιλο Ελληνικών Εταιριών και τέλος το Δίκτυο Διανομής Φυσικού Αερίου, αξίας 360 εκατ. ευρώ με ανάδοχο εταιρία την Cinergy/Shell Italgas. Εντούτοις, την τελευταία διετία μετά την ψήφιση του νέου Νόμου πλαίσιο για τις ΣΔΙΤ Ν. 3389/2005 και τη σύσταση της Ειδικής Γραμματείας ΣΔΙΤ (ΕΓΣΔΙΤ) στο Υπουργείο Οικονομικών υπάρχει μία σειρά ήδη εγκεκριμένων έργων με τη μορφή Συμπράξεων.
Επιπλέον, η μέθοδος χρηματοδότησης ΣΔΙΤ προσφέρει ένα ακόμη πλεονέκτημα στη δημοσιονομική πολιτική των κρατών και στον τομέα των δημόσιων επενδύσεων πέρα από την ολοκλήρωση των έργων εντός χρονοδιαγράμματος και εντός προϋπολογισμού. Συγκεκριμένα, εφόσον επιτυγχάνεται ικανοποιητική ανάληψη κινδύνων από τον ιδιωτικό τομέα, η χρηματοδότηση αυτών των έργων δεν προσμετρείται στο δημόσιο Χρέος. Βάσει των κανονισμών της Eurostat (ESA 95), ικανοποιητική ανάληψη κινδύνων επιτυγχάνεται εφόσον ο ιδιωτικός φορέας αναλαμβάνει τουλάχιστον τον κίνδυνο κατασκευής και έναν εκ των κινδύνων διαθεσιμότητας (availability risk) ή ζήτησης (demand risk). Λαμβάνοντας υπόψη μας το ύψος του Δημόσιου Χρέους και την ανάγκη για έργα υποδομής, η χρήση των ΣΔΙΤ αναμφίβολα παρουσιάζεται ως επιτακτική ανάγκη για την Ελλάδα.
Μελέτη περίπτωσης εφαρμογής: Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων Α.Ε. (Ο.Σ.Κ. Α.Ε.) (3)
Ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων ιδρύθηκε το 1962, ως φορέας υλοποίησης των προγραμμάτων κατασκευής και αναβάθμισης της σχολικής στέγης, στα πλαίσια της Εκπαιδευτικής Πολιτικής του Υπουργείου Παιδείας. Το 1998 ο Οργανισμός μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρεία του Ελληνικού Δημοσίου, με την επωνυμία «Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων Α.Ε.», μορφή με την οποία λειτουργεί έως σήμερα. Εποπτεύουσες αρχές είναι το Υπουργείο Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων και το Υπουργείο Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων. Ο Οργανισμός έχει αναπτύξει μεγάλο εύρος δραστηριοτήτων, που αφορούν στη διαμόρφωση, ανάπτυξη και εκσυγχρονισμό της εκπαιδευτικής υποδομής, άμεσα στην Περιφέρεια Αττικής, και έμμεσα στην λοιπή Επικράτεια, υπό την προϋπόθεση πλήρωσης των διαδικασιών που προβλέπονται από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο. Στην παρούσα φάση βρίσκονται υπό μελέτη 150 σχολικά κτίρια ενώ 90 είναι υπό κατασκευή.
Ως πρωτοπόρος στην εφαρμογή νέων τεχνολογιών και μεθόδων υλοποίησης έργων συμμετέχει δυναμικά στην εφαρμογή της μεθόδου ΣΔΙΤ ως εναλλακτικό τρόπο χρηματοδότησης για την κατασκευή σχολικών κτιρίων. Προβλέπουν τη μελέτη, την κατασκευή, τη συντήρηση και τη φύλαξη της σχολικής υποδομής για 25 χρόνια. Η αποπληρωμή του έργου γίνεται με πληρωμές διαθεσιμότητας αμέσως μετά την έναρξη της περιόδου λειτουργίας του έργου. Το χρονοδιάγραμμα για την αποπεράτωση της κατασκευής καθορίζεται σε 2 έτη από την υπογραφή της σύμβασης. Ο τρόπος χρηματοδότησης δεν επηρεάζει σε τίποτε τις υψηλότατες προδιαγραφές για τα σχολικά κτίρια οι οποίες ορίζονται από την ΟΣΚ ΑΕ και είναι οι ίδιες όπως και για οποιοδήποτε άλλο διδακτήριο της χώρας. Ο χαρακτήρας της δημόσιας δωρεάν παιδείας δεν αλλοιώνεται, ενώ ταυτόχρονα βελτιώνεται η εκπαιδευτική διαδικασία, καθώς μαθητές και διδάσκοντες δεν απασχολούνται από καθημερινά ζητήματα όπως η συντήρηση της σχολικής μονάδας, η καθαριότητα, η αποκατάσταση φθορών κ.ό.κ. και έτσι μένουν προσηλωμένοι στο εκπαιδευτικό έργο. Αξίζει, τέλος, να αναφερθεί η ώθηση στον κλάδο των κατασκευών στην παρούσα οικονομική συγκυρία.
Συνεπώς, ως αποτέλεσμα του στρατηγικού της σχεδιασμού και με γνώμονα τα ώριμα τεχνικά έργα, ώστε να μειωθούν οι καθυστερήσεις στην υλοποίηση τους, η ΟΣΚ ΑΕ έχει προκηρύξει μία σειρά έργων ΣΔΙΤ συνολικού προϋπολογισμού 224,25 εκ. ευρώ για την κατασκευή νέων σχολικών μονάδων σε Αττική και Θεσσαλονίκη, ενώ σχεδιάζεται νέα πρόταση έργου ΣΔΙΤ στη Κρήτη. Για το σκοπό αυτό στην ΟΣΚ ΑΕ λειτουργεί μια εξειδικευμένη μονάδα συντονισμού των έργων ΣΔΙΤ αποτελούμενη από οικονομολόγους και μηχανικούς στο σύνολό της. Σκοπός της είναι η προετοιμασία και ωρίμανση των έργων ΣΔΙΤ σε συνεργασία με τους εμπλεκόμενους φορείς όπως δήμους, υπηρεσίες της ΟΣΚ Α.Ε., ειδικών Συμβούλων και ΕΓΣΔΙΤ καθώς και η παρακολούθηση των έργων αυτών στην περίοδο υλοποίησης των συμβάσεων (περίοδοι κατασκευής και λειτουργίας των έργων).
Συγκεκριμένα, σε εξέλιξη βρίσκονται δύο διαγωνισμοί για έργα ΣΔΙΤ στην Αττική, για τη χρηματοδότηση, κατασκευή και λειτουργία 12 σχολικών μονάδων προϋπολογισμού 75,75 εκ. € και 10 σχολικών μονάδων προϋπολογισμού 59,4 εκ. €. Ως προσωρινός ανάδοχος για το πρώτο έργο (12 σχολικές μονάδες) ανακηρύχτηκε η ένωση εταιρειών «ΑΤΕΣΕ ΑΕ-ΔΟΜΙΚΗ ΚΡΗΤΗΣ ΑΕ», όπου η οικονομική της προσφορά ανήλθε στα 63,23 εκ. ευρώ. Ως προσωρινός ανάδοχος για το δεύτερο έργο (10 σχολικές μονάδες) ανακηρύχτηκε η εταιρεία J&P ΑΒΑΞ ΑΕ, όπου η οικονομική της προσφορά ανήλθε στα 54,62 εκ. ευρώ. Τέλος, έχει προκηρυχθεί η δεύτερη φάση του διαγωνισμού - Πρόσκληση Υποβολής Δεσμευτικών Προσφορών για 16 σχολικές μονάδες στη περιφέρεια Θεσσαλονίκης προϋπολογισμού 89,1 εκ. ευρώ. Συνεπώς, το έτος 2011 θα αποτελέσει χρονιά ορόσημο για την έναρξη διαδοχικών κατασκευαστικών περιόδων για 38 σχολεία με τη μέθοδο ΣΔΙΤ.
Εν κατακλείδι, σε μία κρίσιμη οικονομική συγκυρία, όπως η σημερινή, με συνθήκες ανάπτυξης δυσχερείς και βαλτώδεις, οι ΣΔΙΤ μπορούν να προωθήσουν τις επενδύσεις και να στηρίξουν τη δημιουργία δημόσιων υποδομών. Η εκάστοτε Αναθέτουσα Αρχή οφείλει να δράξει την ευκαιρία και να αξιοποιήσει την εναλλακτική αυτή μορφή χρηματοδότησης, εκμεταλλευόμενη την εμπειρία αντίστοιχων αρχών που τις έχουν εφαρμόσει (πχ ΟΣΚ, ΚΕΔ) πάντα υπό την εποπτεία της ΕΓΣΔΙΤ. Η τυποποίηση των διαγωνιστικών και συμβατικών τευχών και διαδικασιών, άλλα και η βελτιστοποίησή τους μέσα από το φίλτρο της εμπειρίας με σκοπό να εξασφαλίζεται η συντόμευση των διαδικασιών, η ελαχιστοποίηση της γραφειοκρατίας άλλα και οι υψηλές ποιοτικά προδιαγραφές των αποτελεσμάτων αποτελούν κομβικό σημείο στην εξέλιξή τους. Προϋπόθεση της επιτυχίας είναι τα άρτια συμβατικά τεύχη όπου ξεκάθαρα θα διακρίνουν τις υποχρεώσεις και τα δικαιώματα των συμβαλλόμενων μελών για μια συνεργασία 25 ετών. Θα είναι ο χάρτης σε ένα ταξίδι όπου όλοι συνεπιβάτες θα έχουν καλό ταξίδι εάν τον ακολουθήσουν πιστά και δεν αποκλίνουν από την πορεία τους για να ‘κόψουν δρόμο’…. Η ΟΣΚ ΑΕ έχει προσπαθήσει και προσανατολιστεί με αυτές τις αρχές, ώστε να δημιουργήσει επιτυχημένες ΣΔΙΤ, σχολικά κτίρια με άψογη συντήρηση σε βάθος χρόνου και κατά συνέπεια χαρούμενους μαθητές και δασκάλους. Καλό μας ταξίδι!
Ιωάννα Ε. Κουρή
Οικονομολόγος, LL.M
Προϊσταμένη Τμήματος Συμβάσεων ΣΔΙΤ
Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων Α.Ε.
1 NAO (National Audit Office) της Μεγάλης Βρετανίας
2 Πηγή Dealogic
3 www.osk.gr