Διακηρυγμένος στόχος της συζητούμενης Πράσινης Βίβλου της Κομισιόν είναι να διερευνηθούν τρόποι με τους οποίους θα καταστεί δυνατή η μετατροπή της εδαφικής πολυμορφίας σε ισχυρό πλεονέκτημα, μέσω της εκπόνησης και εφαρμογής μιας ευέλικτης και διαφοροποιημένης πολιτικής.
Διακηρυγμένος στόχος της συζητούμενης Πράσινης Βίβλου της Κομισιόν είναι να διερευνηθούν τρόποι με τους οποίους θα καταστεί δυνατή η μετατροπή της εδαφικής πολυμορφίας σε ισχυρό πλεονέκτημα, μέσω της εκπόνησης και εφαρμογής μιας ευέλικτης και διαφοροποιημένης πολιτικής.
1. Ανεπαρκής εννοιολογικός και λειτουργικός προσδιορισμός της εδαφικής συνοχής. Η έννοια της εδαφικής συνοχής δεν προσδιορίζεται επακριβώς στην Πράσινη Βίβλο. Η μη συστηματική και εν πολλοίς αποσπασματική αναφορά στα ιδιαίτερα εδαφικά χαρακτηριστικά διαφόρων χωρικών ενοτήτων του εδάφους της Ένωσης και στις συνεπαγωγές αυτών για την κοινωνικοοικονομική και οικολογική ανάπτυξή τους δεν διαμορφώνει σαφές πλαίσιο για μια επακριβή προσέγγιση της ζητούμενης στόχευσης και της κατάλληλης πολιτικής παρέμβασης.
Η εδαφική συνοχή έχει πολλαπλές πτυχές. Από οικονομικής απόψεως δύναται να ορισθεί ως η άμβλυνση των αναπτυξιακών αποκλίσεων μεταξύ των επί μέρους εδαφικών κατηγοριών. Από κοινωνικής απόψεως η συνοχή επιτάσσει την ισότιμη πρόσβαση όλων των πολιτών σε σύγχρονες κοινωνικές υπηρεσίες και σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού συμφέροντος. Από χωροταξικής απόψεως σημαίνει τη λειτουργική διασύνδεση μεταξύ των επί μέρους χωρικών ενοτήτων, την άρση των ασυνεχειών και την επίτευξη της προσβασιμότητας.
Συνεπώς, η εδαφική συνοχή σημαίνει την ισόρροπη ανάπτυξη του ευρωπαϊκού χώρου, τη βελτίωση των συνθηκών διαβίωσης όλων των πολιτών της και τη λειτουργική ολοκλήρωση του χώρου της Ένωσης.
Εδαφική συνοχή δεν σημαίνει εδαφική ισοπέδωση. Επίσης, δεν σημαίνει ότι το πρότυπο των περιοχών υψηλής συγκέντρωσης πρέπει να μεταφερθεί σ' όλη την επικράτεια της Ε.Ε. Η αλλαγή των ιδιαίτερων εδαφικών χαρακτηριστικών δεν είναι μόνον αδύνατη, αλλά ούτε και επιθυμητή επιλογή.
Η ανάδειξη των συγκριτικών πλεονεκτημάτων κάθε περιοχής και η ενδεχόμενη εξειδίκευση των οικονομικών, κοινωνικών και περιβαλλοντικών λειτουργιών της, με παράλληλη άρση των μειονεκτημάτων, αποτελεί την αναγκαία προϋπόθεση για διατήρηση της εδαφικής ποικιλομορφίας και για βελτίωση της συνοχής.
Εξάλλου, οι επί μέρους εδαφικές ενότητες της Ε.Ε. μέσω των διαφορετικών λειτουργιών τους εμφανίζουν αλληλεπιδράσεις, αλληλεξαρτήσεις και συμπληρωματικότητες καθώς και εδαφικές δυναμικές που δεν είναι πάντοτε προβλέψιμες. Κάθε εδαφική ενότητα χαρακτηρίζεται από το δικό της σύστημα καταμερισμού έργου και εξειδίκευσης και τις δικές της σχέσεις διασύνδεσης με άλλες εδαφικές ενότητες.
2. Η πρόταση για δημόσια παρέμβαση. Η Πράσινη Βίβλος εκκινεί από την άποψη ότι η εδαφική συνοχή δεν μπορεί να επιτευχθεί μέσω ανταγωνιστικών οικονομικών και χωρικών δυναμικών και κατά συνέπεια προτείνει τη δημόσια παρέμβαση. Η πράξη όμως έχει δείξει πως οι χωρο-οικονομικές δυναμικές της ελεύθερης οικονομίας και κοινωνίας θα εξακολουθούν να είναι καθοριστικές για την εξέλιξη της εδαφικής συνοχής. Η δημόσια πολιτική μπορεί να λειτουργήσει υποστηρικτικά, αλλά δεν μπορεί να επιφέρει την εδαφική συνοχή κατά παραγγελία.
3. Η εδαφική συνοχή ως συμπλήρωμα της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Ο στόχος της εδαφικής συνοχής εμπεριέχεται στην πολιτική για την οικονομική και κοινωνική συνοχή, δεδομένου ότι:
* Η εδαφική συνοχή δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά μέσο για την προώθηση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής και την ισόρροπη βιώσιμη ανάπτυξη.
* Η πολιτική της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής αναφέρεται σε σαφώς οριοθετημένες και προσδιορισμένες χωρο-εδαφικές και χωρο-οικονομικές ενότητες σε επίπεδο NUTS II. Συνεπώς, επιδιώκεται η σύγκλιση της οικονομικής επίδοσης και της ποιότητας ζωής μεταξύ περιφερειακών οντοτήτων, γεγονός που συμβάλλει στην εδαφική συνοχή.
* Πολλές δράσεις και πρωτοβουλίες των Διαρθρωτικών Ταμείων είχαν ή έχουν σαφή εδαφική αναφορά ή προάγουν την εδαφική συνοχή (π.χ. INTERREG, CBC-PHARE, Διευρωπαϊκά Δίκτυα, Στόχος Εδαφικής Συνεργασίας, LEADER, Τοπικά Σύμφωνα Απασχόλησης, Ολοκληρωμένες Αστικές Παρεμβάσεις των ΠΕΠ, ΟΠΠΑΧ, ¶ξονας και Μέτρα για τη βελτίωση της Προσπελασιμότητας, Έργα υποδομών και δικτύων, προστατευόμενες περιοχές, Δράσεις του Β΄ Πυλώνα της ΚΑΠ, Δράσεις για την ανάπτυξη των ορεινών και νησιωτικών αλλά και αραιοκατοικημένων περιοχών κ.ά.). Εξάλλου, πολλά από τα νέα ΠΕΠ, για παράδειγμα της χώρας μας, στοχεύουν σε μια τέτοια κατανομή των πόρων του ΕΣΠΑ, η οποία θα δρούσε προς την κατεύθυνση της άρσης των ενδοπεριφερειακών και ενδονομαρχιακών ανισοτήτων.
Παρ' όλα αυτά, ο στόχος της εδαφικής συνοχής θα μπορούσε να είναι πιο ρητός και συγκεκριμένος. Επίσης, ειδικά στα ΠΕΠ, αλλά και σε πολλά τομεακά ΕΠ θα μπορούσαν να υπάρξουν περισσότεροι πόροι και περισσότερα προγράμματα ολοκληρωμένης ανάπτυξης ειδικών εδαφικών ενοτήτων (π.χ. υποβαθμισμένες αστικές περιοχές, μειονεκτικές ορεινές περιοχές, νησιωτικά συμπλέγματα, παράκτιοι χώροι με οικιστική και περιβαλλοντική πίεση, αγροτικές πεδινές περιοχές σε ύφεση, απομακρυσμένες περιοχές, φθίνουσες βιομηχανικές περιοχές, πόλοι ανάπτυξης, περιοχές καινοτομίας, παραλίμνιες και παραποτάμιες περιοχές, περιοχές απειλούμενες από την κλιματική αλλαγή κ.ά.). Η ανταγωνιστική διεκδίκηση των πόρων των Διαρθρωτικών Ταμείων οδηγεί συχνά σε αξιοποίηση αυτών από τα πιο ανταγωνιστικά αστικά συστήματα και λιγότερο από τις περιοχές σε υστέρηση.
4. Πολιτική της συνοχής και άλλες ευρωπαϊκές πολιτικές. Η πολιτική της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής προσφέρει ένα πλαίσιο στο οποίο θα μπορούσε να ενσωματωθεί πιο αρμονικά ο στόχος της εδαφικής συνοχής, είτε μέσω σχεδιασμού και εφαρμογής ολοκληρωμένων προγραμμάτων για ειδικές εδαφικές ενότητες, είτε μέσω της αποκέντρωσης των παρεμβάσεων σε επίπεδο NUTS III ή NUTS IV. Το ίδιο ισχύει και για μια σειρά από άλλες Κοινοτικές πολιτικές (π.χ. μεταφορών, ανταγωνισμού-κρατικών ενισχύσεων, περιβάλλοντος, ενέργειας, έρευνας και βιομηχανίας, δικτύων, γεωργίας - Α΄ Πυλώνας, απασχόλησης και ανάπτυξης του ανθρώπινου δυναμικού, ναυτιλίας, εξωτερικής συνεργασίας κ.ά.). Όλες οι εν λόγω πολιτικές θα μπορούσαν να αποκτήσουν μια «εδαφική διάσταση» και έναν εκ των προτέρων έλεγχο συμβατότητάς τους με το στόχο της εδαφικής συνοχής, κατ' αντιστοιχίαν του παραδείγματος του οριζόντιου χαρακτήρα των περιβαλλοντικών εκτιμήσεων.
5. Κλίμακα και πεδίο της εδαφικής δράσης. Τόσο το άρθρο 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) όσο και το άρθρο 174 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) ορίζουν ότι η Ένωση προάγει την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή. Επίσης, σε πολλά κείμενα Κοινοτικών Οργάνων γίνεται σαφής αναφορά στην ανάγκη προώθησης της εδαφικής συνοχής. Εξάλλου, υπάρχουν και τα σχετικά προγραμματικά πλαίσια που διαμορφώθηκαν μέσω του Σχεδίου Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου και της εδαφικής ατζέντας. Τέλος, όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, η Κοινότητα έχει αναπτύξει ποικίλες δράσεις για την προώθηση της εδαφικής συνοχής είτε στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής είτε στο πλαίσιο άλλων τομεακών πολιτικών. Κατά συνέπεια διαθέτει τα μέσα για το σχεδιασμό και την προώθηση του σχετικού στόχου σε συνεργασία με άλλα επίπεδα δράσης (εθνικό, περιφερειακό, τοπικό ή διακρατικό, διαπεριφερειακό, διατοπικό, διασυνοριακό).
Η εδαφική κλίμακα παρέμβασης δεν δύναται να προσδιορισθεί εκ των προτέρων, δεδομένου ότι οι εδαφικές κατηγορίες είναι ανομοιογενείς μεταξύ τους τόσο ως προς τα δομικά, όσο και ως προς τα γεωγραφικά χαρακτηριστικά τους. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν θα μπορούσε να υπάρξει μια εκ των προτέρων συστηματική κατηγοριοποίηση των περιοχών της Ένωσης, με πιο λεπτομερή τρόπο (όχι μόνο αστικές, ημιαστικές και αγροτικές περιοχές) μέσω της χρήσης πολυ-κριτηριακών υποδειγμάτων και του προσδιορισμού του βέλτιστου μεγέθους παρέμβασης.
6. Ανάγκη εξειδικευμένης παρέμβασης - Περίπτωση της Ελλάδος. Κάθε εδαφική ενότητα εμφανίζει ιδιαίτερα χαρακτηριστικά τα οποία απαιτούν εξειδικευμένη παρέμβαση. Στην περίπτωση της χώρας μας η εδαφικά προσδιορισμένη παρέμβαση θα μπορούσε να εστιασθεί:
* Στις νησιωτικές περιοχές μέσω της εφαρμογής ολοκληρωμένων προγραμμάτων για συμπλέγματα νησιών (όπως π.χ. αυτό που εκπονείται σήμερα για τα νησιά των Βορείων Σποράδων από την Περιφέρεια Θεσσαλίας και σε συνεργασία με το ΥΠΟΙΟ) και με έμφαση στην τουριστική ανάπτυξη, στη σύνδεση αυτής με την τοπική παραγωγή και τον πολιτισμό, στη βελτίωση της προσβασιμότητας, στην ανάπτυξη των τοπικών ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, στην αντιμετώπιση της ανισορροπίας μεταξύ προσφοράς και ζήτησης υδατίνων πόρων, της βελτίωσης των υπηρεσιών και των περιβαλλοντικών υποδομών και του ελέγχου της άναρχης δόμησης καθώς και της καλύτερης λειτουργικής διασύνδεσης με τις παράκτιες περιοχές του χερσαίου χώρου.
* Στις ορεινές περιοχές μέσω της εφαρμογής ολοκληρωμένων προγραμμάτων σε μεγαλύτερες ορεινές εδαφικές ενότητες (όπως π.χ. το πρόγραμμα Πίνδος στην Ελλάδα, ή το πρόγραμμα των ¶λπεων) με έμφαση στην προσβασιμότητα, στην αειφορική διαχείριση των φυσικών πόρων, στην ανάπτυξη ήπιων μορφών πρωτογενούς και δευτερογενούς παραγωγής, στην ανάπτυξη όλων των μορφών εναλλακτικού τουρισμού, στην αναβάθμιση υπηρεσιών και υποδομών και ειδικά των σύγχρονων δικτύων, στη δημιουργία δομών στήριξης της επιχειρηματικής δραστηριότητας, στην πρόληψη φυσικών καταστροφών, κ.ά.
* Στις παράκτιες περιοχές, οι οποίες απαιτούν συνολική διαχείριση για αντιμετώπιση προβλημάτων διάβρωσης, άναρχης οικιστικής δόμησης, περιβαλλοντικής πίεσης, στενότητας στην προσφορά νερού, θαλάσσιας ρύπανσης κ.ά.
* Στις θαλάσσιες περιοχές και στα θαλάσσια οικοσυστήματα που απειλούνται από τη ρύπανση και την υπεραλίευση.
* Στις παραμεθόριες περιοχές, οι οποίες, παρά τις αλλαγές στην Ευρώπη, εξακολουθούν να απαιτούν ειδικές παρεμβάσεις, όπως είναι τα έργα προσβασιμότητας, τα σύγχρονα δίκτυα ΤΠΕ, η βελτίωση των υπηρεσιών, οι υποδομές και οι δομές διασυνοριακής συνεργασίας, η ενίσχυση των επενδύσεων κ.ά.
7. Ανάπτυξη συνεργειών. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καλείται:
*Να προωθήσει νέες μορφές συμπράξεων και συστημάτων εδαφικής διαχείρισης καθώς και νέες μορφές διακυβέρνησης για ενιαίες εδαφικές ενότητες, σε συνεργασία με τα κράτη μέλη.
*Να ενσωματώσει την εδαφική συνοχή στις εξωτερικές της σχέσεις, ειδικά με τις όμορες χώρες της Ανατολικής και Νοτιοανατολικής Ευρώπης και να επαναφέρει εργαλεία, όπως λ.χ. το πρόγραμμα CBC (Cross Border Cooperation).
* Να αξιολογήσει το στόχο της Εδαφικής Συνεργασίας, ο οποίος φαίνεται να είναι ιδιαίτερα γραφειοκρατικός και να πλαισιώνεται με πολύ περιορισμένους πόρους.
* Να προωθήσει διασυνοριακές συμπράξεις και συνεργασίες με ειδικές θεματικές (π.χ. διαχείριση διασυνοριακών υδάτων, διαχείριση οικοσυστημάτων, κοινές υποδομές και δομές, διασυνοριακή υγεία, προστασία θαλασσών κ.ά.).
* Να προωθήσει ακόμη περισσότερο τα διευρωπαϊκά δίκτυα ενέργειας, μεταφορών και τηλεπικοινωνιών.
*Να επανεξετάσει τις δυνατότητες για πιο ελαστική εφαρμογή των διατάξεων ανταγωνισμού για κρατικές ενισχύσεις σε ειδικές-προβληματικές εδαφικές ενότητες και για την ενίσχυση της παροχής δημοσίων υπηρεσιών.
8. Δείκτες εδαφικής συνοχής. Ο δείκτης του κατά κεφαλήν Ακαθάριστου Περιφερειακού Προϊόντος που εφαρμόζεται για την κατάταξη και επιλεξιμότητα των περιφερειών είναι ανεπαρκής για τη μέτρηση του αναπτυξιακού επιπέδου, συγχρόνως δε και άδικος, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Δυτικής Μακεδονίας και της Στερεάς Ελλάδας. Για την αξιολόγηση εδαφικών ενοτήτων και τον προσδιορισμό της όποιας δημόσιας παρέμβασης απαιτείται η εφαρμογή σύνθετων δεικτών που θα ενσωματώνουν για παράδειγμα:
* Οικονομικά στοιχεία (π.χ. κατά κεφαλήν διαθέσιμο εισόδημα, οικονομική μεγέθυνση, απασχόληση και ανεργία, επενδύσεις, παραγωγικότητα, καινοτομία, διάρθρωση παραγωγής).
* Κοινωνικά και πληθυσμιακά στοιχεία (π.χ. δημογραφική εξέλιξη, πυκνότητα πληθυσμού, προσδόκιμο όριο ζωής, επίπεδο εκπαίδευσης και κατάρτισης, κοινωνικό κεφάλαιο, νοσοκομειακές κλίνες και γιατροί σε σχέση με πληθυσμό, πρόσβαση σε δίκτυα).
* Γεωγραφικά στοιχεία (π.χ. έκταση και βαθμός προσβασιμότητας).
ΓΙΩΡΓΟΣ ΠΑΠΑΣΤΑΜΚΟΣ,
καθηγητής Πανεπιστημίου Πειραιώς, Ευρωβουλευτής Ν.Δ.