Το Δημόσιο, οι τράπεζες και ο ρόλος του ΤΧΣ

The N Society

Της Έλενας Παπαδοπούλου, πρώην γ.γ. του ΥΠΟΙΚ, και
του Αδάμ Καραγλάνη, πρώην στελέχους του ΥΠΟΙΚ

Η ΑΝΑΚΟΙΝΩΣΗ της κυβέρνησης για την τροποποίηση του νόμου του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ), η οποία αναμένεται τον Απρίλιο, επανέφερε στο προσκήνιο τη συζήτηση για το μέλλον του Ταμείου και τον ρόλο που θα έπρεπε ή θα μπορούσε να διαδραματίσει στο ελληνικό τραπεζικό σύστημα. Το ΤΧΣ ιδρύθηκε στο πλαίσιο των δεσμεύσεων των Προγραμμάτων Προσαρμογής, αρχικά ως ταμείο παροχής κεφαλαιακής ενίσχυσης στις ελληνικές τράπεζες, ενώ ο σκοπός του σταδιακά διευρύνθηκε με αρμοδιότητες που το μετέτρεψαν σε έναν υβριδικό φορέα, με οιονεί «ρυθμιστικές» και «εποπτικές» λειτουργίες. Παράλληλα αποτελεί τον μέτοχο εκ μέρους του Δημοσίου στις τράπεζες που έλαβαν κρατική ενίσχυση. Για τους θεσμούς, το ΤΧΣ διασφάλιζε την αναγκαία απόσταση μεταξύ κυβέρνησης και τραπεζών, προκειμένου να επιτευχθεί η «αποπολιτικοποίηση» του τραπεζικού συστήματος, και γι’ αυτό τον λόγο η περιφρούρηση της λεγόμενης «ανεξαρτησίας» του αποτελούσε σταθερή μνημονιακή και μεταμνημονιακή απαίτηση.

ΗΔΗ από τις αρχές του 2019, μετά την ολοκλήρωση των Προγραμμάτων Προσαρμογής και την ανάκτηση σημαντικού μέρους της πολιτικής διακριτικής της ευχέρειας, η τότε κυβέρνηση είχε επεξεργαστεί αλλαγές στον νόμο του Ταμείου με τρεις βασικούς στόχους:

1. Προσαρμογή του πλαισίου εταιρικής διακυβέρνησης των τραπεζών στις κατευθύνσεις της ΕΒΑ και της IV Ευρωπαϊκής Οδηγίας που προβλέπουν μεγαλύτερη πολυφωνία στα Διοικητικά Συμβούλια.

2. Ενδυνάμωση του ρόλου του Δημοσίου στις σχέσεις του με τον τραπεζικό τομέα (πλήρης άσκηση των δικαιωμάτων από τη συμμετοχή του στις ανακεφαλαιοποιήσεις, βάσει και του νόμου περί Ανωνύμων Εταιρειών).

3. Αλλαγές στο μοντέλο διοίκησης του Ταμείου.

ΩΣΤΟΣΟ, κύριο ζήτημα -τότε, αλλά και σήμερα- αποτελεί ο επαναπροσδιορισμός του ρόλου του Δημοσίου στη διαμόρφωση ενός αποτελεσματικού χρηματοπιστωτικού συστήματος (με τα θεσμικά μέσα και τους περιορισμούς που έχει, λόγω του ευρωπαϊκού ρυθμιστικού πλαισίου), ικανού να χρηματοδοτήσει την παραγωγική λειτουργία της πραγματικής οικονομίας και την αναγκαία μετάβασή της σε ένα βιώσιμο αναπτυξιακό μοντέλο, καθώς και στη διαχείριση δύο κρίσιμων, όσο και χρόνιων πλέον προβλημάτων του, με άμεσο κοινωνικό αντίκτυπο: τον όγκο των μη εξυπηρετούμενων δανείων και την αναβαλλόμενη φορολογία.

ΣΕ ΑΥΤΟ το σημείο αξίζει να γίνουν δύο σημαντικές παρατηρήσεις: Πρώτον, παρά τις πολλαπλές παρατάσεις, το ΤΧΣ έχει συγκεκριμένη διάρκεια ζωής, η οποία, με βάση τις τρέχουσες προβλέψεις, λήγει την 31η Δεκεμβρίου του 2022. Δεύτερον, με την ολοκλήρωση της περιόδου αναδιάρθρωσης του τραπεζικού συστήματος που συνδέθηκε αναγκαία με τις κεφαλαιακές ενισχύσεις, το Ταμείο διανύει και πρακτικά τη φάση αποεπένδυσης και εξόδου του από τις συστημικές τράπεζες. Το βασικό ερώτημα είναι εάν η φάση αυτή συνιστά την «τελική ευθεία» ή αν το Δημόσιο έχει λόγους να επιλέξει τη συνέχιση της στρατηγικής συμμετοχής του στον τραπεζικό τομέα και, σε αυτή την περίπτωση, αν το ΤΧΣ είναι ο κατάλληλος φορέας υλοποίησης μιας τέτοιας στρατηγικής. Ως προς το τελευταίο, επισημαίνεται ότι η πρόσφατη τροποποίηση του νόμου 3864/2010, όπου προβλέφθηκε συγκεκριμένη διαδικασία συμμετοχής του Ταμείου σε αυξήσεις μετοχικού κεφαλαίου με επενδυτικά κριτήρια, ιδίως υπό τις συνθήκες και για τους λόγους που έγινε, δεν καταδεικνύει per se πρόθεση μετατροπής του Ταμείου σε επενδυτικό φορέα για τη στρατηγική συμμετοχή του Ελληνικού Δημοσίου στο τραπεζικό σύστημα, ούτε φαίνεται να ανατρέπει τον στόχο της στρατηγικής αποεπένδυσης, ο οποίος ρητά αναφέρεται και στη σχετική αιτιολογική έκθεση.

Η ΑΠΟΨΗ ΜΑΣ είναι ότι ο επαναπροσδιορισμός του ρόλου του Δημοσίου ως προς το τραπεζικό σύστημα πρέπει να γίνει με όρους στρατηγικής συμμετοχής και μακροπρόθεσμης εφαρμογής μιας αποτελεσματικής χρηματοπιστωτικής πολιτικής, με τους στόχους που αναφέρθηκαν, αποφεύγοντας παθογένειες και στρεβλώσεις του παρελθόντος. Στο πλαίσιο αυτό, το ΤΧΣ, τουλάχιστον με την παρούσα μορφή του, δεν φαίνεται να αποτελεί το κατάλληλο θεσμικό εργαλείο. Ο πρώτος λόγος συνδέεται με την εν γένει λογική που διέπει τους σκοπούς και τη λειτουργία του Ταμείου, σε συνδυασμό με τη μεταβατική φάση στην οποία βρίσκεται, αλλά και το είδος της «ανεξαρτησίας» του από το Δημόσιο, που καθιστούν δυσχερή μια ουσιαστική συμβολή στην αντιμετώπιση των τριών βασικών ζητημάτων του τραπεζικού τομέα που αναφέρθηκαν (χρηματοδοτικό κενό, μη εξυπηρετούμενα δάνεια, αναβαλλόμενη φορολογία). Στο συμπέρασμα αυτό καταλήγει και η πρόσφατη έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου (Ιούλιος 2021) για τη χρηματοδότηση της ελληνικής οικονομίας. Ο δεύτερος λόγος άπτεται της υβριδικής μορφής του Ταμείου και των συνεπακόλουθων ασαφειών ως προς την περίμετρο και το ακριβές περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων του. Οι οιονεί ρυθμιστικές και εποπτικές αρμοδιότητές του δημιουργούν σύγχυση τόσο από την πλευρά της ρύθμισης όσο και από την πλευρά της λειτουργίας του τραπεζικού συστήματος. Τέλος, το ΤΧΣ είναι ένας πολυδάπανος οργανισμός, ασύμφορος από άποψη κόστους - οφέλους για το Δημόσιο.

ΣΥΝΕΠΩΣ, η σκοπιμότητα μετασχηματισμού ή υποκατάστασης του ΤΧΣ από εναλλακτικό φορέα, δεν είναι αβάσιμη. Θεωρητικά, ο εν λόγω φορέας θα μπορούσε να είναι το ίδιο το Δημόσιο, μέσω του υπουργείου Οικονομικών, ή άλλου εποπτευόμενου σχήματος. Ωστόσο, η επιλογή αυτή σκοντάφτει σε υπαρκτούς περιορισμούς, ενδεχομένως όχι αξεπέραστους:

1. Σύμφωνα με τις δεσμεύσεις που προκύπτουν από τις δανειακές συμβάσεις, το Ελληνικό Δημόσιο οφείλει να απέχει από ενέργειες που βλάπτουν τα συμφέροντα του ESM, για όσο χρόνο το Ταμείο κατέχει κεφαλαιακά μέσα που συνδέονται με τα δάνεια του ESM. Σε αυτό το πλαίσιο, το Δημόσιο και ο ESM διαβουλεύονται και συμφωνούν για τον φορέα μεταφοράς, ο οποίος θα πρέπει να είναι ανεξάρτητος από το Δημόσιο, η δε μεταφορά να γίνεται με τρόπο που διασφαλίζει την οικονομική και νομική θέση του ESM.

2. Το ΤΧΣ έχει συμβληθεί ως εγγυητής υπέρ του ESM και τυχόν αλλαγή του νομικού προσώπου που θα αποτελεί διάδοχό του ως προς τις υποχρεώσεις του απέναντι στον ESM θα απαιτήσει τροποποίηση των σχετικών συμβάσεων.

3. Για να αναλάβουν έναν τέτοιο ρόλο, οι αρμόδιες υπηρεσίες του υπουργείου Οικονομικών θα χρειάζονταν σημαντική ενίσχυση τόσο από άποψη ανθρώπινου δυναμικού όσο και από άποψη τεχνογνωσίας.

ΛΑΜΒΑΝΟΝΤΑΣ υπόψη τους στόχους, όσο και τους προαναφερθέντες περιορισμούς, θεωρούμε ότι η υποκατάσταση του ΤΧΣ από έναν οργανισμό εποπτευόμενο από το ΥΠΟΙΚ (κατά το μοντέλο του ΟΔΔΗΧ) με σαφή ρόλο, προσδιορισμένες αρμοδιότητες και στόχους που θα παρακολουθούνται συστηματικά από το υπουργείο, και ενδεχομένως και από το Ελληνικό Κοινοβούλιο, για μεγαλύτερη λογοδοσία, θα ήταν καταλληλότερη θεσμικά ως εργαλείο άσκησης μιας αποτελεσματικής δημόσιας πολιτικής για τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Ο χρόνος μέχρι το τέλος του 2022 θα μπορούσε να αξιοποιηθεί για την προετοιμασία της μετάβασης, συμπεριλαμβανομένων ζητημάτων διοίκησης και οργανωτικής δομής, την πολιτική και τεχνική διαβούλευση με τους εμπλεκόμενους φορείς (ESM, ΤτΕ κ.λπ.), καθώς και τη διαμόρφωση μιας στρατηγικής αξιοποίησης της σημαντικής εμπειρίας των στελεχών του Ταμείου στο πλαίσιο των νέων δεδομένων.