Λίγο μετά το χτύπημα της κρίσης της πανδημίας της Covid-19 την άνοιξη του 2020, η Ευρωπαϊκή Ένωση ενεργοποίησε τη γενική ρήτρα διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (SGP), αναστέλλοντας έτσι τα όρια της Ένωσης στα δημοσιονομικά ελλείμματα και στο δημόσιο χρέος των κρατών μελών. Η ρήτρα προβλέπει μια σχεδόν αυτόματη επιστροφή στους κανόνες του SGP μόλις τελειώσει η κρίση, όμως οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής της Ε.Ε. πρέπει να σχεδιάσουν μια διαφορετική πορεία.
Της Μπενενίκτα Μαρτζινότο*
Λίγο μετά το χτύπημα της κρίσης της πανδημίας της Covid-19 την άνοιξη του 2020, η Ευρωπαϊκή Ένωση ενεργοποίησε τη γενική ρήτρα διαφυγής του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης (SGP), αναστέλλοντας έτσι τα όρια της Ένωσης στα δημοσιονομικά ελλείμματα και στο δημόσιο χρέος των κρατών μελών. Η ρήτρα προβλέπει μια σχεδόν αυτόματη επιστροφή στους κανόνες του SGP μόλις τελειώσει η κρίση, όμως οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής της Ε.Ε. πρέπει να σχεδιάσουν μια διαφορετική πορεία.
Ο οικονομικός στόχος του SGP -ο οποίος περιορίζει τα δημοσιονομικά ελλείμματα των χωρών στο 3% του ΑΕΠ και το δημόσιο χρέος στο 60% του ΑΕΠ- υπόκειται σε αυξανόμενο έλεγχο κατά τη διάρκεια της πανδημίας. Έχουν εμφανιστεί δύο επικρατούσες απόψεις.
Η μία υποστηρίζει τη μεταρρύθμιση και την απλούστευση των δημοσιονομικών κανόνων.
Η δεύτερη ευνοεί τη μετάβαση από τους κανόνες σε ποιοτικά πρότυπα, σύμφωνα με τα οποία κάθε κράτος μέλος διαχειρίζεται τις δικές του δημοσιονομικές υποθέσεις με γνώμονα τη βιωσιμότητα του χρέους.
Οι δημοσιονομικοί κανόνες της Ε.Ε. αφορούν ήδη εν μέρει τη βιωσιμότητα του χρέους, κυρίως στο πλαίσιο του λεγόμενου προληπτικού σκέλους του SGP. Οι χώρες της Ευρωζώνης κρίνονται από την ικανότητά τους να στοχεύουν σε ένα διαρθρωτικό δημοσιονομικό ισοζύγιο, που υπολογίζεται αφαιρώντας την κυκλική συνιστώσα από το σταθεροποιητικό χρέος του ονομαστικού ελλείμματος.
Όμως, οι δημοσιονομικοί κανόνες της Ε.Ε. στο πλαίσιο του διορθωτικού σκέλους του SGP, το οποίο ασχολείται με τα μέτρα για την αντιμετώπιση των υπερβολικών ελλειμμάτων και χρεών, σχετίζεται προφανώς λιγότερο με τη βιωσιμότητα του χρέους. Δεν υπάρχει θεωρητική εξήγηση γιατί ο λόγος 60% του χρέους προς το ΑΕΠ είναι πιο βιώσιμος από τον λόγο χρέους 100% και γιατί πρέπει να ισχύει το ίδιο όριο για κάθε χώρα.
Η απόρριψη ολόκληρου του διορθωτικού βραχίονα δεν είναι η απάντηση. Το πρόβλημα είναι ότι ο σχετικά ευαίσθητος προληπτικός βραχίονας του SGP βασίζεται σε τεχνητούς δείκτες που είναι δύσκολο να μετρηθούν, όπως το κενό παραγωγής και η ευαισθησία του προϋπολογισμού στον οικονομικό κύκλο, οι οποίοι υποτίθεται ότι δεν διαφοροποιούνται με την πάροδο του χρόνου. Το πρόβλημα αυτό της μέτρησης είναι πιθανό να συνεχιστεί ακόμη και με απλούστερους δημοσιονομικούς κανόνες της Ε.Ε.
Ένα από τα σημαντικά πλεονεκτήματα της προσέγγισης βάσει των προτύπων είναι ότι θα αντιμετώπιζε εν μέρει τα προβλήματα της μέτρησης. Οι χώρες θα ήταν απλώς υποχρεωμένες να καταστήσουν το δημόσιο χρέος τους όσο το δυνατόν πιο βιώσιμο, λαμβάνοντας υπόψη την εξέλιξη του ισοζυγίου του πρωτογενούς προϋπολογισμού, το κόστος του χρέους, τον ονομαστικό ρυθμό ανάπτυξης και τις επιπτώσεις των τρεχουσών και μελλοντικών πολιτικών.
Αλλά αυτή η προσέγγιση έχει μια πιθανή αδυναμία που σχετίζεται με την παρακολούθηση και τις επιπτώσεις της πολιτικής. Σύμφωνα με την πιο διαδεδομένη πρόταση, τα δημοσιονομικά ελλείμματα θα πρέπει να θεωρούνται υπερβολικά «όταν το χρέος δεν είναι βιώσιμο με μεγάλη πιθανότητα, να εξαρτάται από τις τρέχουσες και τις προβλεπόμενες πολιτικές».
Όμως, η εστίαση στο ετήσιο έλλειμμα του προϋπολογισμού στερεί από τις χώρες της Ευρωζώνης τη δυνατότητα βελτιστοποίησης της κατανάλωσης με την πάροδο του χρόνου, κάτι που ενδέχεται να απαιτήσει «ελλείμματα αποσταθεροποίησης του χρέους» σε ένα δεδομένο έτος.
Επιπλέον, τι συμβαίνει όταν μια χώρα έχει ένα μη βιώσιμο επίπεδο χρέους; Η επιβολή διορθωτικής πολιτικής από την Ε.Ε. ενδέχεται να προκαλέσει πολιτική αντίδραση. Η εναλλακτική λύση είναι η αναδιάρθρωση του χρέους, η οποία από μόνη της πρέπει να αποθαρρύνει τον μη βιώσιμο δανεισμό, ανεξάρτητα από το είδος των κανόνων ή των προτύπων που ισχύουν.
Και τα δύο στρατόπεδα στη συζήτηση του SGP προϋποθέτουν την επιθυμία δημοσιονομικής πειθαρχίας σε μια νομισματική ένωση. Αλλά εξακολουθεί να έχει νόημα η παρακολούθηση και η επιβολή κυρώσεων στα «υπερβολικά ελλείμματα», ό,τι κι αν σημαίνει αυτός ο όρος; Τα υπερβολικά πλεονάσματα δεν θα ήταν εξίσου ανεπιθύμητα;
Υπάρχουν δύο θεμελιώδεις λόγοι για τους οποίους η Ευρωπαϊκή Νομισματική Ένωση συνοδεύτηκε από το SGP. Πρώτον, οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής συσχετίζουν τη δημοσιονομική αστάθεια με τον υψηλό πληθωρισμό. Όμως, η σύνδεση μεταξύ της συνολικής διαχείρισης της ζήτησης και του πληθωρισμού φαίνεται τώρα να έχει σπάσει. Ο πληθωρισμός στην Ευρωζώνη βρίσκεται κάτω από τον στόχο του 2% της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) τουλάχιστον από το 2013, παρά την ισχυρή νομισματική στήριξη και τα αποδεικτικά στοιχεία της προ-κυκλικής δημοσιονομικής θέσης σε καλές εποχές.
Ο δεύτερος λόγος αφορά τον ηθικό κίνδυνο. Απουσία δεσμευτικών δημοσιονομικών κανόνων της Ε.Ε., ορισμένα κράτη-μέλη μπορεί να μπουν στον πειρασμό να δανειστούν υπερβολικά, υποδηλώνοντας υψηλότερα επιτόκια στην αγορά (συμπεριλαμβανομένων και για τις πιο συνετές δημοσιονομικά χώρες) και κινδύνους μετατροπής, με τις δαπάνες για το έλλειμμα να έρχονται με μεγαλύτερη πιθανότητα αθέτησής του. Ωστόσο, το τρέχον μακροοικονομικό και θεσμικό πλαίσιο καθιστά αυτό το επιχείρημα λιγότερο συναρπαστικό.
Η στάση της εξαιρετικά ευνοϊκής νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ θέτει σε σίγαση τον αρνητικό εξωτερικό χαρακτήρα των δαπανών που προκαλούν υψηλό έλλειμμα μέσω του καναλιού των επιτοκίων. Το σοκ της Covid-19 ανάγκασε τις κυβερνήσεις να δαπανήσουν πολύ περισσότερα για τα μέτρα στήριξης του εισοδήματος, αλλά πιθανότατα όλες οι χώρες θα προσπαθήσουν να τακτοποιήσουν το δημοσιονομικό τους «σπίτι» μετά την πανδημία - πιθανώς πριν η ΕΚΤ αρχίσει να ομαλοποιεί την πολιτική της σταδιακά.
Για κάποιο χρονικό διάστημα, στην πραγματικότητα, η πρόκληση στην Ευρωζώνη θα ενθαρρύνει τις δαπάνες. Κανένα κράτος-μέλος δεν θα θέλει να διακινδυνεύσει τα δημόσια οικονομικά του, όταν οι λιγότερο συνετές χώρες θα μοιράζονται τα οφέλη με τη μορφή ισχυρών εξαγωγών, ενώ οι κυβερνήσεις που ακολουθούν χαλαρότερες πολιτικές θα πρέπει να διαχειριστούν το κόστος των υψηλότερων δημόσιων χρεών, πιθανώς μόλις η ΕΚΤ αρχίσει να αυξάνει τα επιτόκια.
Επιπλέον, τα μη βιώσιμα χρέη σε μια χώρα αποτελούν μικρότερη απειλή για την ύπαρξη του ευρώ, απ’ ό,τι ήταν μετά την παγκόσμια οικονομική κρίση του 2008. Η απλή μονομερής προεπιλογή είναι απίθανη.
Η Ε.Ε. κίνησε εκ των πραγμάτων μια επίσημη διαδικασία αναδιάρθρωσης, για τις χώρες των οποίων το χρέος θεωρείται μη βιώσιμο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή μαζί με τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας. Τα στοιχεία δείχνουν ότι οι προληπτικές αναδιαρθρώσεις είναι πολύ λιγότερο δαπανηρές από τις μονομερείς προεπιλογές. Ως εκ τούτου, δεν ενέχουν κινδύνους μετατροπής και οι αρνητικές μακροοικονομικές εξωτερικές επιπτώσεις είναι πιθανό να είναι μέτριες. Το βάρος θα επιβαρύνει κυρίως τις χώρες αναδιάρθρωσης με τη μορφή του κόστους στη φερεγγυότητά τους.
Μια καλύτερη λύση θα ήταν να διοχετευθούν επιχορηγήσεις μέσω του νέου Μηχανισμού Αποκατάστασης και Ανθεκτικότητας (RRF) της Ε.Ε. Αυτό θα ενθάρρυνε τις δαπάνες σε ολόκληρη την Ε.Ε. χωρίς να επιβαρύνει τα δημόσια οικονομικά των μεμονωμένων χωρών, μειώνοντας έτσι τον κίνδυνο σπειροειδούς δημοσιονομικού πλεονάσματος αμέσως μετά την πανδημία. Όμως η μέθοδος κατανομής των επιχορηγήσεων του RRF θα μπορούσε να βελτιωθεί. Επί του παρόντος, περίπου το 70% των διαθέσιμων πόρων κατανέμεται με βάση έναν αναδιανεμητικό στόχο, με τα φτωχότερα μέλη της Ε.Ε. να λαμβάνουν σχετικά περισσότερα από τα πλουσιότερα.
Η Ευρωζώνη στο σύνολό της πιθανώς δεν χρειάζεται δημοσιονομική πειθαρχία τύπου SGP από πάνω προς τα κάτω. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει αντ’ αυτού να επικεντρώσουν τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειές τους στη μετατροπή του RRF σε ένα κατάλληλο αντικυκλικό εργαλείο πολιτικής που ενθαρρύνει τις δαπάνες, ειδικά όταν οι χώρες δεν διαθέτουν δημοσιονομικό χώρο για λόγους πέρα από τον έλεγχό τους. Για τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να διαθέσουν μεγαλύτερο μερίδιο των διαθέσιμων πόρων βάσει των κυκλικών συνθηκών για κάθε χώρα, ακόμη κι αν αυτό σημαίνει απλώς αλλαγή του χρονοδιαγράμματος εκταμίευσης των κονδυλίων της Ε.Ε. που έχουν ήδη διατεθεί.
* Η Μπενενίκτα Μαρτζινότο, λέκτορας Οικονομικής Πολιτικής στο πανεπιστήμιο του Ούντινε, είναι επισκέπτρια καθηγήτρια Μακροοικονομικών Πολιτικών και Διακυβέρνησης της Ε.Ε. στο Κολέγιο της Ευρώπης.
Copyright: Project Syndicate, 2021