Ο Εσωτερικός Έλεγχος στους Δήμους: από τον Κατασταλτικό Έλεγχο στην Πρόληψη και Διαχείριση Κινδύνων;

Καθηγητής Κωνσταντίνος Ζοπουνίδης, Ακαδημαϊκός
Βασιλική Ακαδημία Οικονομικών και Χρηματοοικονομικών Ακαδημία Βασιλική Ευρωπαϊκή Ακαδημία των Διδακτόρων,
Πολυτεχνείο Κρήτης & Audencia Business School, France

Δρ. Μάριος Ε. Μενεξιάδης
Διευθυντής Εσωτερικού Ελέγχου Aegean Airlines

Επίκουρος  Καθ. Χρήστος Λεμονάκης
Εργαστήριο Διοικητικής Οικονομικής & Συστημάτων Αποφάσεων,
Τμήμα Διοικητικής Επιστήμης & Τεχνολογίας
Ελληνικό Μεσογειακό Πανεπιστήμιο

Παρά την καθυστέρηση περί της απόφασης και της νομοθετικής ρύθμισης ως προς τη σύσταση μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου (ΕΕ) στους δημόσιους οργανισμούς και δη στους Δήμους, η απόφαση αυτή δεν μπορεί, παρά να θεωρηθεί ότι βρίσκεται στη σωστή κατεύθυνση.

Κατά βάση έως τώρα ο έλεγχος που πραγματοποιούταν από το ελεγκτικό συνέδριο είχε χαρακτήρα συμμόρφωσης και καταστολής, δίνοντας έμφαση στον εντοπισμό της απάτης και στην κατασπατάληση δημοσίων πόρων. Σαφώς και έτσι πρέπει, αλλά ο έλεγχος συμμόρφωσης είναι ένας από τα πολλά είδη ΕΕ που θα έπρεπε να πραγματοποιούνται.

Θα πρέπει να δίδεται ιδιαίτερη βαρύτητα στην πρόληψη του κινδύνου και όχι μόνο στη συμμόρφωση και καταστολή, καθότι όταν ανακαλυφθεί αντίστοιχη περίπτωση, ο κίνδυνος και οι συνέπειές του, έχουν ήδη εκδηλωθεί, άρα αναφέρεται σε επίπεδο επίδρασης και όχι πρόληψης. Στο άρθρο αυτό εκφράζονται απόψεις ως προς το πως θα πρέπει να λειτουργεί ένα αποτελεσματικό σύστημα ΕΕ με την αντίστοιχη μεθοδολογία, προκειμένου να ακολουθούνται οι καλές πρακτικές ελέγχου στους Δήμους.

Κατά τη σύσταση μονάδων ΕΕ στους Δήμους, θεωρείται ότι θα πρέπει και αυτές οι μονάδες να ακολουθήσουν την εμπειρία των εισηγμένων στο ΧΑ εταιρειών, δηλαδή συγκρότηση μονάδας ΕΕ με καταστατικό το οποίο ορίζει την αποστολή και τις βασικές αρμοδιότητες της μονάδας. Θα πρέπει ρητά να αναφέρεται ότι η μονάδα ΕΕ θα αποτελεί μία ανεξάρτητη, αντικειμενική και συμβουλευτική δραστηριότητα, σχεδιασμένη να προσθέτει αξία και να βελτιώνει τις λειτουργίες του Δήμου. Στο πλαίσιο αυτό, οφείλει να αναπτύξει σχετικό εγχειρίδιο διαδικασιών, το οποίο να καλύπτει όλες τις πλευρές δραστηριοποίησης του ΕΕ και να εποπτεύει συνεχώς την αποτελεσματικότητά του. Περαιτέρω, θα πρέπει να εξετάζει και να αξιολογεί την επάρκεια και την αποτελεσματικότητα των σημείων ελέγχου και να εκτιμά την συμμόρφωση με τις διαδικασίες του Δήμου. Το Ελεγκτικό Συνέδριο σαφώς και θα μπορούσε να εκτελεί εποπτικό ρόλο αντίστοιχο με την Επιτροπή Ελέγχου, αλλά ο καθορισμός των ορίων δράσης, έγκειται στη νομοθεσία που θα εκδοθεί παρά στις απόψεις των συγγραφέων. Το καταστατικό θα πρέπει να ορίζει τις αρμοδιότητες της μονάδας ΕΕ και όλα τα ανωτέρω να είναι εγκεκριμένα με απόφαση του ανώτατου συμβουλίου του Δήμου.

Πέραν των βασικών ειδών ελέγχου που πραγματοποιούνταν έως τώρα, οι παρακάτω κατηγορίες μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά το σχεδιασμό του ετήσιου πλάνου ελέγχου από τις μονάδες ΕΕ των Δήμων:

• Οικονομικοί Έλεγχοι, που αποσκοπούν στην επιβεβαίωση της αξιοπιστίας και της ορθής παρουσίασης των χρηματοοικονομικών καταστάσεων και των οικονομικών μεγεθών, που αφορούν στη χρηματοοικονομική θέση και τα αποτελέσματα δράσης του Δήμου.
• Διοικητικοί Έλεγχοι, με έμφαση στην επιβεβαίωση της εφαρμογής στρατηγικών αποφάσεων. Κινούνται σε ευρύτερο πεδίο δράσης, σε αντίθεση με τους οικονομικούς και λειτουργικούς ελέγχους. Έχουν ευρύτερους στόχους και αξιολογούν, βάσει επιστημονικών μεθόδων, τη διοικητική αποτελεσματικότητα του Δήμου, καθώς και τις διοικητικές λειτουργίες.
• Λειτουργικοί Έλεγχοι, που αποσκοπούν στην εξακρίβωση εφαρμογής και λειτουργίας των διαδικασιών προς επίτευξη των στόχων που θέτει η Διοίκηση του Δήμου.
• Έλεγχοι Αποδοτικότητας, που αποσκοπούν στην αξιολόγηση των τμημάτων και των λειτουργιών.

Μεθοδολογικά, για την κατάρτιση του ετήσιου προγράμματος ελέγχων θα πρέπει να αναδεικνύονται και να αξιολογούνται οι εκάστοτε κίνδυνοι που απειλούν το Δήμο, οι τελευταίοι να καταγράφονται, να ιεραρχούνται και με βάση την ιεράρχησή τους, να συντάσσεται το ετήσιο πρόγραμμα ελέγχων.

Το πόσες φορές θα ελέγχεται μια δραστηριότητα μέσα στο έτος, είναι μια από τις παραμέτρους που θα πρέπει να λαμβάνεται σοβαρά υπόψη κατά το σχεδιασμό του ετήσιου προγράμματος. Η συχνότητα των ελέγχων εξαρτάται από τις αδυναμίες του συστήματος ΕΕ, τους κινδύνους και το βαθμό που επηρεάζουν τα οικονομικά αποτελέσματα του Δήμου. Δεν θα πρέπει να λησμονείται ότι επαρκείς και αποτελεσματικές δικλείδες ασφαλείας, ενισχύουν τον περιορισμό της συχνότητας των ελέγχων.

Εκτιμάται ότι η ακολουθία των παρακάτω βημάτων, θα μπορεί να διευκολύνει το έργο των νεοσύστατων μονάδων ΕΕ κατά το έργο τους  και συγκεκριμένα.

• Καθορισμός σκοπού και εντοπισμός κινδύνων: οι δραστηριότητες των διευθύνσεων διαφέρουν και ποικίλλουν. Ακόμα και στην ίδια διεύθυνση, οι κίνδυνοι διαφέρουν αν ληφθούν υπόψη οι σχετικές εργασίες σε διαφορετική χρονική στιγμή. Υφίσταται πληθώρα κινδύνων για κάθε περίπτωση διεύθυνσης / δραστηριότητας, τους οποίους κινδύνους, ο Εσωτερικός Ελεγκτής καλείται να επιβεβαιώσει για το αν και κατά πόσο παρουσιάζονται στις εν λόγω διευθύνσεις / δραστηριότητες.
• Αξιολόγηση και ιεράρχηση των κινδύνων: η αξιολόγηση και ιεράρχηση των κινδύνων αποτελεί ιδιαιτέρας σημασίας βήμα αφού κατά βάση μετρά τον κίνδυνο. Για την αξιολόγηση του κινδύνου δύνανται να χρησιμοποιούνται διάφοροι τρόποι όπως α) ιεράρχηση των κινδύνων από την ίδια τη Διοίκηση, β) χρήση φόρμουλας.

• Δοκιμές κατά πόσο ο Δήμος αντιμετωπίζει επαρκώς τους ανωτέρω κινδύνους μέσω των σχετικών δικλείδων και κατά συνέπεια δοκιμάζεται η αξιοπιστία και αποτελεσματικότητα των εκάστοτε δικλείδων.
• Μέτρηση αποτελεσματικότητας και σύνταξη σχετικών αναφορών: τα ευρήματα του ΕΕ με τις συνέπειες των κινδύνων αφού συζητηθούν με τον ελεγχόμενο, θα πρέπει να αποτυπώνονται πάντοτε σε γραπτή αναφορά, η οποία προωθείται στον αρμόδιο υπεύθυνο για συμφωνία και αποδοχή αυτών και εν συνεχεία στην ανώτατη Διοίκηση προς γνωστοποίηση και ανάληψη διορθωτικών ενεργειών.
• Παρακολούθηση της διαδικασίας, όπου με τη γνωστοποίηση της έκθεσης ΕΕ και των διορθωτικών ενεργειών, συμφωνείται μεταξύ της Διοίκησης και του ΕΕ  η έναρξη της εφαρμογής των διορθωτικών ενεργειών. Οι Εσωτερικοί Ελεγκτές φέρουν την ευθύνη παρακολούθησης της υλοποίησης των αποφάσεων που λαμβάνονται από τη Διοίκηση, ως απόρροια συζήτησης των εκθέσεων. Για το λόγο αυτό ο επικεφαλής ΕΕ θα πρέπει να καθιερώσει μια διαδικασία επανελέγχου, για να παρακολουθεί ότι οι αποφάσεις της Διοίκησης θα υλοποιηθούν στο ακέραιο, είτε η μη υλοποίησή τους παρά την απόφαση γίνεται αποδεκτή από τη Διοίκηση, η οποία και αναλαμβάνει τον κίνδυνο.

Συμπερασματικά, σε κάθε περίπτωση συμφωνείται ότι η κίνηση σύστασης μονάδων ΕΕ είναι προς τη σωστή κατεύθυνση, αναγνωρίζοντας παράλληλα τις δυσκολίες και το χρόνο που θα χρειαστεί για να μπορέσουν οι νεοσύστατες μονάδες να ανταπεξέλθουν στο δύσκολο έργο τους. Βασικό συστατικό επιτυχίας αποτελεί η εκπαίδευση των μονάδων σε θέματα ΕΕ και διαχείρισης κινδύνων (βλ. Κ. Ζοπουνίδης, Διαχείριση Νέων Ρίσκων, Ναυτεμπορική, Δευτέρα 1 Φεβρουαρίου 2021).