Η διοικητική μεταρρύθμιση είναι ο ελέφαντας στο δωμάτιο. Τόσο οι Έλληνες πολίτες όσο και οι πιστωτές γνωρίζουν τη δυσλειτουργία της, γράφει ο Γιώργος Σιώτης.
Από την έντυπη έκδοση
Του Γιώργου Σιώτη,
αναπλ. καθηγητή Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο Universidad Carlos III de Madrid & CEPR και πρώην μέλος της Task Force GR
Η διοικητική μεταρρύθμιση είναι ο ελέφαντας στο δωμάτιο. Τόσο οι Έλληνες πολίτες όσο και οι πιστωτές γνωρίζουν τη δυσλειτουργία της. Τα οικονομικά κόστη είναι μεγάλα, ως απόρροια του χαμένου χρόνου, του υψηλού χρηματικού κόστους ή των διαφυγουσών αποδόσεων, λόγω της γραφειοκρατίας που εμποδίζει την υλοποίηση δραστηριοτήτων. Η λειτουργική αξιολόγηση της ελληνικής διοίκησης από τον ΟΟΣΑ (2012) παρείχε μια ολοκληρωμένη διάγνωση της κατάστασης. Επιπλέον, ορισμένες διοικητικές υπηρεσίες είναι επιρρεπείς στη διαφθορά, καθώς το σύστημα παρέχει ευκαιρίες και κίνητρα για τη συλλογή χρημάτων ως «λαδώματα».
Ακόμη και πριν από την κρίση, η ελληνική δημόσια διοίκηση ήταν γνωστή για τις διαρθρωτικές αδυναμίες της. Σήμερα έχει μειωμένο ηθικό και είναι ακόμη πιο αδύναμη, καθώς πολλά από τα καλύτερα στελέχη έχουν αποχωρήσει. Οι δημόσιοι υπάλληλοι απολαμβάνουν πολύ λίγη πραγματική αυτονομία, καθώς φοβούνται τον παραγκωνισμό τους, αν δυσαρεστήσουν τους πολιτικούς τους προϊσταμένους. Οι τελευταίοι τείνουν να μην εμπιστεύονται τους δημόσιους υπαλλήλους και σε μεγάλο βαθμό στηρίζονται σε εξωτερικούς «συμβούλους». Η έλλειψη κινήτρων και μια κουλτούρα ρυθμιστικού νομικού φορμαλισμού οδηγεί σε διοικητική στάση. Μικρή προσοχή δίνεται στο τελικό αποτέλεσμα. Όμως αυτό το εξασθενημένο Δημόσιο υποτίθεται ότι θα σχεδιάσει και θα εφαρμόσει διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις.
Η δημιουργία μιας δημόσιας διοίκησης που θα λειτουργεί σχετικά καλά είναι ζωτικής σημασίας για τη βελτίωση των οικονομικών προοπτικών της χώρας. Οι επιχειρήσεις και οι αγορές δεν λειτουργούν στο κενό· το θεσμικό πλαίσιο που τις περιβάλλει είναι υψίστης σημασίας. Μια ικανή δημόσια διοίκηση είναι απαραίτητη για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, τις επενδύσεις σε έργα υποδομής, την υποστήριξη της εξαγωγικής δραστηριότητας, την αποδοτική εκτέλεση δημόσιων συμβάσεων, την αξιοποίηση της δυναμικής του ανθρώπινου παράγοντα και της καινοτομίας, την αποτελεσματική προστασία της περιουσίας, την απονομή δικαιοσύνης σε εύθετο χρόνο και τη στόχευση στις μεγάλες «τσέπες» της φοροδιαφυγής. Μέχρι στιγμής, οι περισσότερες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες στη διοίκηση είτε είχαν λανθασμένη κατεύθυνση είτε ματαιώθηκαν προτού αποφέρουν αποτελέσματα.
Με εξαίρεση τις περιπτώσεις καταφανών παρατυπιών (όπως οι προσλήψεις με βάση ανύπαρκτους τίτλους), η πίεση των πιστωτών για την απόλυση δημοσίων υπαλλήλων είναι δύσκολα κατανοητή. Τέτοια μέτρα είναι δύσκολο να εφαρμοστούν νόμιμα χωρίς καμία επίσημη αξιολόγηση των εργασιών που εκτελούνται. Συνέβαλαν δε στην αποξένωση της δημόσιας διοίκησης, όπως και στην ώθηση δαπανηρών πρόωρων συνταξιοδοτήσεων. Η πολιτική της μη αντικατάστασης των συνταξιούχων ήταν αρκετή για να μειώσει τους δημοσίους υπαλλήλους κατά 25% την περίοδο 2009-2014.
Το πρώτο βήμα για μια επιτυχημένη διοικητική μεταρρύθμιση είναι η αναγνώριση ότι πρόκειται για μια αργή διαδικασία γεμάτη δυσκολίες· δεν υπάρχουν γρήγορες λύσεις για τα πρωτοσέλιδα. Η μεταρρύθμιση θα πρέπει να βασιστεί σε πέντε πυλώνες.
Πρώτον, χρειάζεται η εισαγωγή σύγχρονων διοικητικών τεχνικών. Μεταξύ άλλων, η επιλογή και αντιστοίχιση των υποψηφίων σε job descriptions, η προώθηση βάσει της απόδοσης, η κινητικότητα του προσωπικού για την προσαρμογή στις μεταβαλλόμενες συνθήκες και ο εσωτερικός έλεγχος. Αυτό θα συνέβαλε στην καθιέρωση προτύπων σχετικά με τη συμπεριφορά στον χώρο εργασίας.
Δεύτερον, τη μεταρρύθμιση θα πρέπει να καθοδηγούν οι ανάγκες των πολιτών. Η γραφειοκρατία θέτει εμπόδια σε διάφορα επίπεδα. Λόγω της δομής «σιλό» της ελληνικής διοίκησης, οι δημόσιοι υπάλληλοι σπάνια γνωρίζουν τι γίνεται σε άλλα υπουργεία. Αντιθέτως, αναγκάζουν συχνά τους πολίτες να βιώνουν έναν Via Crucis, τον δικό τους Γολγοθά, για κάτι τόσο απλό όσο το κλείσιμο μιας επιχείρησης. Αυτοί είναι οι άνθρωποι που μπορούν να περιγράψουν με ακρίβεια τα πρακτικά προβλήματα και να βοηθήσουν στον σχεδιασμό ουσιαστικών λύσεων. Υπάρχουν πολλοί τρόποι για να αντλήσεις αυτήν τη γνώση, για παράδειγμα, μέσω της ενεργούς συμμετοχής της κοινωνίας των πολιτών.
Τρίτον, λόγω της ασθενούς διοικητικής ικανότητας και της φύσης των προκλήσεων στην Ελλάδα, τα μεταρρυθμιστικά projects θα πρέπει να εφαρμοστούν σε πιλοτική βάση, όπου είναι εφικτό. Οι πιλότοι είναι ένας αποδοτικός τρόπος για να επιτύχεις αυτό που λέμε «proof of concept» για μια συγκεκριμένη πολιτική, αποφεύγοντας τα δαπανηρά λάθη σε μεγάλη κλίμακα. Το επιβεβαιώνει η εμπειρία από το εμβρυϊκό project του Ελάχιστου Εγγυημένου Εισοδήματος. Παρά τα αρχικά πολυάριθμα προβλήματα, ο πιλότος του ΕΕΕ ξεκίνησε σε 13 δήμους. Η εμπειρία εντόπισε τα προβληματικά σημεία και τις απαιτήσεις για μια ήπια και αποδοτική, εθνικού βεληνεκούς, ανάπτυξη, επιβεβαιώνοντας ότι ήταν δυνατό να επιτευχθεί η ορθή στόχευση των πιο αδύναμων μελών της κοινωνίας.
Τέταρτον, η δημιουργία αποτελεσματικών μηχανισμών για τη συστηματική αξιολόγηση των μεταρρυθμιστικών πρωτοβουλιών. Οι μηχανισμοί αυτοί θα πρέπει να σχεδιαστούν πριν από την έναρξη μιας συγκεκριμένης πρωτοβουλίας και να προβούν σε εκτεταμένη χρήση ποσοτικών δεδομένων.
Πέμπτον, η διοικητική μεταρρύθμιση θα πρέπει να είναι ελληνικής ιδιοκτησίας. Ένας τρόπος είναι η παροχή κινήτρων -και ευρύτερα περισσότερης αυτονομίας- στους δημοσίους υπαλλήλους για τη συμμετοχή στα πιλοτικά projects.
* Το άρθρο αυτό είναι μέρος αφιερώματος στο πλαίσιο συνεργασίας της «Ναυτεμπορικής» και του «DIW Berlin» για την κρίση στην Ελλάδα. Βασίζεται στην έρευνα «Η ελληνική κρίση: Μια ελληνική τραγωδία;» και εκφράζει την προσωπική άποψη του συντάκτη.