«Πολυνομοσχέδιο» και έλεγχος κρατικών ενισχύσεων

Εισαγωγικές παρατηρήσεις

Το πολυνομοσχέδιο με τίτλο «Επείγοντα μέτρα εφαρμογής των νόμων 4046/2012, 4093/2012 και 4127/2013» που ψηφίστηκε εχθές Κυριακή 29/4/2013 εμπεριέχει (υπό την Παράγραφο Β «Οργανωτικές Διατάξεις του Υπουργείου Οικονομικών») μία σειρά από ρυθμίσεις σχετικά με τον έλεγχο των κρατικών ενισχύσεων και την συμμόρφωση του Ελληνικού Δημοσίου - συμπεριλαμβανομένων και των Ελληνικών Δικαστηρίων - με τους σχετικούς Ενωσιακούς κανόνες.-

Ως πιο σημαντικές αλλαγές δύνανται να συνοψισθούν οι εξής δύο: α) η δημιουργία μιας Κεντρικής Μονάδας κρατικών ενισχύσεων με αρκετά άρτιες προδιαγραφές και κατάλληλη υποστήριξη (τουλάχιστον κατά τα προβλεπόμενα στο νόμο), και β) αυστηρότερη διαδικασία ανάκτησης παράνομων ενισχύσεων συμπεριλαμβανομένης και δικονομικής παρέμβασης (με τροποποιήσεις στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας) ως προς την δυνατότητα αναστολής των μέτρων ανάκτησης από τα Δοικητικά Δικαστήρια.     

Η συμμόρφωση με του κανόνες των κρατικών ενισχύσεων που απορρέουν από τα άρθρα 107 και 108 της Συνθήκης για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) ήταν πάντα μια δύσκολη υπόθεση για το Ελληνικό Δημόσιο. Ο πρώτος λόγος είναι ότι η υπαγωγή ενός μέτρου στον απαγορευτικό κανόνα του άρθρου 107 παρα.1 ΣΛΕΕ είναι ούτως ή άλλως συχνά δυσδιάκριτη. 

Υπάρχουν πολλά είδη κρατικών ενισχύσεων που δεν είναι απλές άμεσες επιχορηγήσεις από δημόσια ταμεία αλλά έμμεσες βοήθειες βασιζόμενες ωστόσο σε επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού π.χ. η ανοχή είσπραξης φόρων και οφειλών, διάφορα είδη επικλεκτικών φοροαπαλλαγών, ορισμένες κρατικές εγγυήσεις, ή και ακόμα εκποίηση δημόσιας περιούσιας κάτω του αγοραίου τιμήματος.  Τα κριτήρια για την υπαγωγή ενός μέτρου στον απαγορευτικό κανόνα του άρθρου 107 παρα.1 ΣΛΕΕ έχουν διαμορφωθεί από την εξαιρετικά πλούσια νομολογία των Ενωσιακών δικαστηρίων και τις πολυάριθμες αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. 

Ο δεύτερος λόγος, που είναι επίσης κοινός για τα περισσότερα κράτη μέλη, είναι ότι οι κρατικές ενισχύσεις στηρίζουν πολιτικές κυβερνήσεων και άρα η απόλυτη συμμόρφωση με τους κανόνες δεν είναι πάντα ευχάριστη και βολική για τους διοικούντες.

Ο τρίτος λόγος είναι η αναποτελεσματικότητα της δημόσιας διοίκησης και συνάμα η αναποτελεσματική – τουλάχιστον μέχρι πρότινος - χρήση του δημόσιου χρήματος στην Ελλάδα. Αξίζει εδώ να σημειωθεί ότι σύμφωνα και με τις πλέον πρόσφατες στατιστικές η Ελλάδα είναι δεύτερη μετά την Μάλτα χώρα-μέλος της ΕΕ στην χορήγηση κρατικών ενισχύσεων για την βιομηχανία και τις υπηρεσίες ως ποσοστό του ΑΕΠ της (περίπου 1,21% το 2012). [1]

Τέλος η εφαρμογή των εξαιρέσεων των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 107 ΣΛΕΕ καθώς και οι Υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος κατά το άρθρο 106 παρα.2 ΣΛΕΕ απαιτούν ιδιαίτερη τεκμηρίωση προκειμένου να καταδειχθεί η συμβατότητα των χορηγούμενων ενισχύσεων με την κοινή αγορά. 

Επίσης, παρακολουθώντας τις στατιστικές της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μετά την Ιταλία και την Ισπανία η - κατά πολύ μικρότερη σε μέγεθος και βιομηχανία - Ελλάδα έχει τις περισσότερες εκκρεμείς υποθέσεις ανάκτησης παράνομων κρατικών ενισχύσεων. Υπενθυμίζεται εδώ ότι σύμφωνα με το σχετικό Κανονισμό της ΕΕ 659/1999, η ανάκτηση πραγματοποιείται αμελλητί και σύμφωνα με τις διαδικασίες της εθνικής νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους.

  Ωστόσο, η έως τώρα διαδικασία και πρακτική ανάκτησης στην Ελλάδα ήταν αναποτελεσματική π.χ. έλλειψη κεντρικού συντονισμού, σύγχυση αρμοδιοτήτων και χρονοτριβή πολλών μηνών ακόμα και για να οριστικοποιηθεί το ακριβές προς ανάκτηση ποσό με τους σχετικούς τόκους που προβλέπονται.  Αφετέρου, οι υπόχρεοι προς ανάκτηση συχνά επιτυγχάνουν την αναστολή των σχετικών εντολών ενώπιον των Διοικητικών Δικαστηρίων χωρίς να έχουν καν προσβάλει το κύρος της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ.

Η νέα οργανωτική δομή – η Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων

Τις παραπάνω αδυναμίες επιδιώκει να ξεπεράσει ο νομοθέτης με μια νέα οργανωτική δομή για τον έλεγχο και εποπτεία των κρατικών ενισχύσεων η οποία αποτελείται από:

• την Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων υπαγόμενη απευθείας στον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος μπορεί να εκχωρεί την αρμοδιότητα στον Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Οικονομικών.

• Το Δίκτυο Αποκεντρωμένων Μονάδων κρατικών ενισχύσεων.  Πιο συγκεκριμένα, η επιφορτισμένη με τις κρατικές ενισχύσεις υπηρεσία κάθε Υπουργείου μετονομάζεται σε «Αποκεντρωμένη Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων». Κύριο έργο των Αποκεντρωμένων Μονάδων είναι η προετοιμασία και η προώθηση σχεδίων για γνωμοδότηση ή και έγκριση από την Κεντρική Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων.  Ουσιαστικά οι Αποκεντρωμένες Μονάδες είναι οι δορυφόροι της Κεντρικής Μονάδας που βοηθούν την καλύτερη εποπτεία και συντονισμό των φορέων που υπάγονται σε κάθε Υπουργείο.

• Η Διυπουργική Επιτροπή Κρατικών Ενισχύσεων. Η Επιτροπή συγκροτείται από  α) τον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος προεδρεύει, με αναπληρωτή του τον Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου Οικονομικών, β) τους Υπουργούς Εξωτερικών, Ανάπτυξης, Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων και τους εκάστοτε αρμόδιους Υπουργούς, θέματα στην αρμοδιότητα των οποίων έρχονται προς συζήτηση (αναπληρωτές ορίζονται οι αντίστοιχοι Γενικοί Γραμματείς των Υπουργείων), και γ) ως Γραμματέα της Επιτροπής, τον υπάλληλο της Κεντρικής Μονάδας Κρατικών Ενισχύσεων. Έργο της Επιτροπής είναι η διερεύνηση και επίλυση: α) των θεμάτων κρατικών ενισχύσεων που έχουν σημαντικό αντίκτυπο στην οικονομική δραστηριότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας, β) των υποθέσεων κρατικών ενισχύσεων όπου υπάρχουν διαφορετικές προσεγγίσεις ανάμεσα στους αρμόδιους φορείς και στην Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων ή/και των αρμόδιων φορέων μεταξύ τους, και γ) των θεμάτων που αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης σε υψηλό επίπεδο με τα αρμόδια όργανα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

• Την Μονάδα Κρατικών Ενισχύσεων του Κέντρου Διεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονομικού Δικαίου (ΚΔΕΟΔ), ως γνωμοδοτικού/επιστημονικού οργάνου στο οποίο υποβάλλει ερωτήματα η Κεντρική Μονάδα ή και οι Αποκεντρωμένες Μονάδες.

• Το  Κεντρικό Πληροφοριακό σύστημα κρατικών ενισχύσεων στο οποίο θα συνδεθούν όλα τα υφιστάμενα, καθώς και τα υπό προκήρυξη περιφερειακά συστήματα του δικτύου των Αποκεντρωμένων Μονάδων Κρατικών Ενισχύσεων. Το Κεντρικό Πληροφοριακό Σύστημα, το οποίο θα τηρεί η Κεντρική Μονάδα, θα περιλαμβάνει όλες τις κρατικές ενισχύσεις, που έχουν δοθεί στην ελληνική επικράτεια κατόπιν εγκριτικής απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής καθώς και τις ενισχύσεις, που έχουν δοθεί βάσει κανόνων που απαλλάσσουν από την υποχρέωση κοινοποίησης στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Το κομβικό όργανο της παραπάνω νέας δομής είναι ασφαλώς η Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων.  Τα Υπουργεία και οι εποπτευόμενοι από αυτά φορείς, προωθούν στην Κεντρική Μονάδα όλα τα σχέδια που αφορούν σε διαχείριση ή παροχή κρατικών πόρων, πριν την τελική έγκριση και υιοθέτηση τους και σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις του ίδιου νόμου (στην υποπαράγραφο «Διαδικασία Γνωμοδότησης από την Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων»).  Η Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων εξετάζει τα προτεινόμενα σχέδια ως προς τη συμβατότητά τους με τους κανόνες κρατικών ενισχύσεων και εκφράζει έγγραφη γνώμη, η οποία προσαρτάται σε κάθε σχέδιο.

Περαιτέρω, η Κεντρική Μονάδα (πιο σημαντικές αρμοδιότητες):

• Έχει την πλήρη ευθύνη για την κοινοποίηση των σχεδίων κρατικών ενισχύσεων, εκ μέρους της Ελληνικής Δημοκρατίας, σύμφωνα με το άρθρο 108 ΣΛΕΕ και είναι ο μοναδικός συνομιλητής των αρμόδιων οργάνων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής κατά τη διαδικασία των κοινοποιήσεων.
• Αποτελεί το μοναδικό επίσημο σημείο επαφής για θέματα κρατικών ενισχύσεων, τόσο με την Επιτροπή, όσο και με άλλους Ευρωπαϊκούς και διεθνείς φορείς.
• Συντονίζει τα θέματα κρατικών ενισχύσεων σε εθνικό επίπεδο και συνεργάζεται με τα υπουργεία και τους λοιπούς φορείς και αρχές μέσω του δικτύου αποκεντρωμένων μονάδων κρατικών ενισχύσεων.
• Επιβλέπει και παρακολουθεί την πορεία και την πρόοδο των υποθέσεων κρατικών ενισχύσεων, ειδικότερα όσων είναι στο στάδιο της εξέτασης από την Επιτροπή, ή όσων αφορούν ανάκτηση παράνομων κρατικών ενισχύσεων. Η Κεντρική Μονάδα κρατικών ενισχύσεων βοηθά στη διαμόρφωση απαντήσεων προς την Επιτροπή σε θέματα που σχετίζονται με τις κρατικές ενισχύσεις.
• Ελέγχει όλες τις απαντήσεις πριν την υποβολή τους στην Επιτροπή. Μεριμνά για την τήρηση προθεσμιών και καταληκτικών ημερομηνιών που έχουν τεθεί από την Επιτροπή.
• Συμμετέχει στη διαμόρφωση της πολιτικής των κρατικών ενισχύσεων και τον έλεγχο της συμβατότητας των χορηγούμενων από δημόσιους φορείς και αρχές σχεδίων Κρατικών ενισχύσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ.
• Συμμετέχει στη διαμόρφωση και τον έλεγχο της συμβατότητας της πολιτικής των Υπηρεσιών Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος σύμφωνα με το άρθρο 106 ΣΛΕΕ. Συνεργάζεται με τους αρμόδιους φορείς και συντάσσει την περιοδική έκθεση για τις Υπηρεσίες Γενικού Οικονομικού Συμφέροντος.
• Συμμετέχει στα συμβουλευτικά όργανα της Γενικής Διεύθυνσης Ανταγωνισμού της Επιτροπής για τον καθορισμό των νέων κανόνων- ανακοινώσεων και διαδικασιών στα θέματα κρατικών ενισχύσεων.

Τα ζητήματα σχετικά με την ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων

Ο νέος νόμος αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην υποχρέωση ανάκτησης παράνομων κρατικών ενισχύσεων.  Η Κεντρική Μονάδα είναι υπεύθυνη για την υλοποίηση των αποφάσεων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που προβλέπουν ανάκτηση.  Στο  πλαίσιο της αρμοδιότητας της, η Κεντρική Μονάδα συντονίζει και καθοδηγεί τις Αποκεντρωμένες Μονάδες, οι οποίες προσδιορίζουν χωρίς καθυστέρηση τις επιχειρήσεις που αφορά η απόφαση καθώς και το ακριβές ποσό της ενίσχυσης (συμπεριλαμβανομένων των προβλεπόμενων τόκων) που πρέπει να ανακτηθεί από κάθε επιχείρηση. Επίσης η Κεντρική Μονάδα συντονίζει τις ενέργειες της Ελληνικής Δημοκρατίας σχετικά με την ανάκτηση της ενίσχυσης από τους τελικούς αποδέκτες ενώ σε περίπτωση δυσκολιών, ενημερώνει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, προτείνοντας απαραίτητες ρυθμίσεις για την εφαρμογή της απόφασης.

Πέρα από έναν καλύτερο συντονισμό, ο νομοθέτης εισήγαγε και άλλες σημαντικές ρυθμίσεις προς την αποτελεσματικότερη ανάκτηση παράνομων κρατικών ενισχύσεων. Ακολούθως προβλέπεται ότι:

• «Αναστέλλεται η χορήγηση κάθε συμβιβάσιμης ενίσχυσης σε οποιονδήποτε αποδέκτη οφείλει να επιστρέψει παράνομη και ασυμβίβαστη ενίσχυση που υπόκειται σε προηγούμενη απόφαση ανάκτησης μέχρις ότου ο εν λόγω αποδέκτης έχει επιστρέψει την παλαιά παράνομη και ασυμβίβαστη ενίσχυση.» Η πρόβλεψη αυτή συμπίπτει με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ, που επιτρέπει στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να μην εγκρίνει ενισχύσεις σε επιχειρήσεις που δεν έχουν επιστρέψει παλαιότερες παράνομες κρατικές ενισχύσεις.

• «Σε περίπτωση εταιρειών σε καθεστώς πτώχευσης, οι Αποκεντρωμένες Μονάδες, υποβοηθούμενες από την Κεντρική Μονάδα, διασφαλίζουν ότι τα ποσά της ανάκτησης εγγράφονται στον πίνακα των απαιτήσεων σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον Πτωχευτικό Κώδικα.» Επίσης η ρύθμιση αυτή προκύπτει από την νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ αλλά και προβλέπεται σαφώς και στην Ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του 2007 (για μια αποτελεσματική εφαρμογή των αποφάσεων της Επιτροπής με τις οποίες τα κράτη μέλη διατάσσονται να ανακτήσουν παράνομες και ασυμβίβαστες κρατικές ενισχύσεις).

Επιπλέον, ο νομοθέτης έχοντας κατά νου ότι συχνά αποτελούν εμπόδιο για την ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων οι αποφάσεις αναστολής που χορηγούν τα διοικητικά δικαστήρια, εισήγαγε δύο τροποποιήσεις στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας.

Στο άρθρο 202 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας προστίθεται παράγραφος που θέτει τις προϋποθέσεις για την αναστολή κατά διοικητικής πράξεως που διατάσσει την ανάκτηση παράνομης ή ασυμβίβαστης με την εσωτερική αγορά κρατικής ενίσχυσης. Ανάμεσα στις σωρευτικές προϋποθέσεις είναι και η προηγούμενη άσκηση προσφυγής ακυρώσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ κατά της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εφόσον και καθ’ ο μέρος αμφισβητείται η νομιμότητα της απόφασης αυτής. Περαιτέρω, στο άρθρο 205 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας προστίθεται εδάφιο που προβλέπει την ανάκληση αποφάσεων αναστολής ύστερα από  ύστερα από αίτηση διαδίκου ή τρίτου που έχει έννομο συμφέρον, αν εκδοθεί απόφαση του αρμοδίου δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης επί αιτήσεως οριστικής ή προσωρινής δικαστικής προστασίας κατά της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής η οποία διατάσσει την ανάκτηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης.

Για πληρέστερη κατανόηση των ανωτέρω ρυθμίσεων επιβάλλεται  η προσεχτική ανάγνωση του νεοψηφισθέντος νόμου καθώς και των διατάξεων που παραπέμπει.   

Κριτική

Η νέα οργανωτική δομή είναι ένα πολύ θετικό βήμα και η επιτυχία της θα κριθεί στην επάνδρωση της Κεντρικής Μονάδας αλλά και την πιστή εφαρμογή των διαδικασιών που προβλέπονται.  Συχνά υπάρχουν αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που διαπιστώνουν παράνομη κρατική ενίσχυση και διατάσσουν όχι μόνο την ανάκτηση ώστε να αποκατασταθεί η βλάβη του ανταγωνισμού αλλά και την άρση, τροποποίηση κρατικών μέτρων.  Επομένως, ο ρόλος της Κεντρικής Μονάδας είναι σημαντικός όχι μόνο νομοπαρασκευαστικά αλλά και εκ των υστέρων, στην διόρθωση λαθών. Επιπλέον, ο φορέας χορήγησης μιας κρατικής ενίσχυσης δύναται να είναι και εκτός του στενού δημόσιου τομέα, π.χ. μια δημοτική αρχή ή και μια δημόσια επιχείρηση.  Εκεί το έργο για την Κεντρική και τις Αποκεντρωμένες Μονάδες είναι ακόμα πιο δύσκολο.    

Σχετικά με τα μέτρα για αποτελεσματικότερη ανάκτηση παράνομων ενισχύσεων είναι σίγουρα προς την σωστή κατεύθυνση και σύμφωνα με την νομολογία των Δικαστηρίων της ΕΕ. Υπενθυμίζεται εδώ ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξέδωσε το 2009 Ανακοίνωση σχετικά με την εφαρμογή της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων από τα εθνικά δικαστήρια.

Ωστόσο, οι υπόχρεες προς επιστροφή παράνομων ενισχύσεων επιχειρήσεις που επιδιώκουν την αναστολή των σχετικών διοικητικών πράξεων, στο βαθμό που δύνανται να ασκήσουν απευθείας προσφυγή στο  Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ (δηλαδή έχουν ενεργητική νομιμοποίηση)  θα έπρεπε επιπλέον ως προϋπόθεση να έχουν προηγουμένως υποβάλει ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της ΕΕ και αίτηση λήψης ασφαλιστικών μέτρων. Άλλη ασφαλώς είναι η αντιμετώπιση επιχειρήσεων που δεν θα είχαν ενεργητική νομιμοποίηση να στραφούν κατά της απόφασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στο Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ (π.χ. επιχειρήσεις δικαιούχοι ενός καθεστώτος ενίσχυσης με απεριόριστο αριθμό δικαιούχων) – στην περίπτωση αυτή τίθεται από την νέα προσθήκη στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας η προϋπόθεση του προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο της ΕΕ από τον Διοικητικό Δικαστή ενώπιον του οποίου εκκρεμεί η αίτηση αναστολής.

Υπενθυμίζεται ότι η ΣΛΕΕ δίνει την δυνατότητα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή να στέλνει μία χώρα-μέλος ενώπιον του Δικαστηρίου της ΕΕ για μη συμμόρφωση με τις αποφάσεις της (συμπεριλαμβανομένης της ανάκτησης μια παράνομης ενίσχυσης ) έως και δύο φορές.  Την δε δεύτερη φορά η «ανυπάκουη» χώρα- μέλος απειλείται με εφάπαξ πρόστιμο (συνήθως πολλών εκατομμυρίων ευρώ) και επιπλέον ημερήσια χρηματική ποινή για κάθε μέρα μη συμμόρφωσης.  Κατά συνέπεια είναι επιτακτική ανάγκη ο χειρισμός των υποθέσεων κρατικών ενισχύσεων να γίνεται από το Ελληνικό Δημόσιο με τον αποτελεσματικότερο δυνατό τρόπο. Τέλος, πέρα από το όποιο δημοσιονομικό όφελος, και οι επιχειρήσεις δικαιούχοι νομίμων ενισχύσεων έχουν ανάγκη ταχείας και ασφαλούς διεκπεραίωσης των σχετικών υποθέσεων.     

[1] Δεν συμπεριλαμβάνονται εδώ οι ενισχύσεις για την χρηματοπιστωτική κρίση.

ΣΤΑΜΑΤΗΣ ΔΡΑΚΑΚΑΚΗΣ, δικηγόρος με ειδίκευση στα θέματα Ενωσιακού Δικαίου Ανταγωνισμού ([email protected])